对我国基本国策若干基本问题的制度分析(载于改革)

对我国基本国策若干基本问题的制度分析1（载于《改革》）TheInstitutionalAnalysisontheBasicProblemsaboutBasicStatePoliciesinChina内容提要：基本国策应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策。但目前中国的这类政策从命名标准到实施机制都缺少制度性规定，导致基本国策存在名称遭乱用、实施被搁置和冲突待协调等问题。本文探讨了中国的基本国策实然和应然的判定标准，总结了实然标准下已有的七个基本国策的来由和特点，研究了基本国策政策过程中制度化、非制度化因素的影响并在此基础上进行了基本国策实施问题的制度成因分析，最后提出了完善基本国策制定和实施机制的政策建议：标准法定、过程完整；国策上位、保障健全。关键词：基本国策确定标准制度化实施问题保障制度Abstract:Basicstatepoliciesshouldbeacertainkindofsystemcountermeasurebearingonoverall,long-termandstrategicsignificance,whichisdecidedbybasicnationalconditions.Butthesepoliciesarelackofsystemprovisionfromthenamingstandardtoimplementationmechanismcurrently,itledtosomeproblemssuchasthenameofbasicstatepolicywasabused,implementwaslayonthetableandconflictswereneededtocoordinate.Inthispaper,wediscussedthejudgestandardofwhatthebasicstatepolicyisandwhatthebasicstatepolicyshouldbe,andwesummarizedtheoriginandcharacteristicsofthesevenbasicstatepolicieswhichareinthejudgestandardofwhatthebasicstatepolicyis.Ontheotherhand,weempiricallyanalyzedtheinstitutionalandnon-institutionalinfluenceinbasicstatepoliciesprocess.Onthisbasis,weanalyzedtheinstitutionalcontributingfactorsofhowbasicstatepoliciesimplemented.Atlast,weprovidethepolicysuggestionabouttheformulationandimplementationmechanismofbasicstatepolicies:makingstandardbylaw,integratedprocess,givingprioritytoimplementbasicstatepoliciesandintactguaranteemechanism.KeyWords:Basicstatepolicies;Makingstandardbylaw,Institutionalization,Policyimplement,Guaranteemechanism基本国策这个词在政策领域的分量好像显而易见——应该是立国、治国之策当中最基本的政策；在公众心目中似乎也浅显易懂——应该与国计民生关系最大。但事实上基本国策到底指哪些政策，有何确定标准，确定过程中制度化情况如何，实施情况如何？这些基本问题，目前却基本无章可循或语焉不详。因此，下文将从基本国策确定标准入手，以制度化因素和非制度化因素对基本国策形成、实施的影响为线索，就我国现有的七个基本国策探讨这些问题。1此文以题名《基本国策实施机制：面临问题和政策建议》、作者署名“苏杨、尹德挺”、作为封面文章刊发于《改革》2008年第2期，《高等学校文科学术文摘》和中国人民大学复印报刊资料作了全文转载，《新华文摘》作了辑览，收入本书时又做了补充修改。但由于这一领域缺少明确的国家规定，此文仅属学术探讨，不代表作者所在单位观点。1我国基本国策的界定及其基本情况1.1判定我国基本国策的实然和应然标准基本国策到底是什么政策？这是一个从未在任何国家级公文里得到定义的概念2，也是一个在许多场合都被随口授予的概念。因此，基本国策在民间甚至在官方的误传都很多。例如，相当数量的人认为我国只有计划生育和环境保护两项基本国策，还有一些人认为我国的基本国策很多，诸如科教兴国、一国两制、保护知识产权等。形成这种局面的一个重要原因是我国的基本国策没有明确的界定标准，在许多人心目中只是一种表达对某项政策重视程度的提法，甚至有一些领导在公开场合信口将某方面的事务“提”成基本国策，以致公众对此认识混乱。事实上，我国在政策过程中对基本国策的形成似乎还是有章可循的——至少不能“空口无凭”。因此，可以把有关国家级文件中的明文规定作为确定基本国策的实然标准。当然，这种“明文”也是有层次的。考虑各种“文”的通过方式和效力不同，至少可分为法律规定、有全局意义的重大文件规定3规定和工作文件4规定三个层次：严格意义而言，某方面的政策上升到基本国策必须法定——不仅因为这样才具有长期性和稳定性，还因为这样才能确保在实施中“依法行政”。在法律规定中，《宪法》当然是最高层次。然而，我国的《宪法》中虽然规定了政府必须承担的若干重要事务（计划生育、环境保护、文化遗产保护、男女平等、卫生、教育等），却没有明确基本国策概念。同时，并非列在宪法中的国家的目标条款都能称为基本国策——《宪法》尤其是《宪法》“总纲”里有许多规定只是阐述了国家应该承担、倡导的事务5，并不能将其都称为基本国策。一般而言，其中少数具有明确针对性且具有急迫性的“国计民生”问题，才通过领袖6讲话、文件规定7以及法律规定等方式逐渐发展成了对应的基本国策。而更多的，则只是一个部门负责的工作而已。考虑到《宪法》以及各种基本法中都没有明文规定“基本国策”，只能将单项法的规定作为最高层次的基本国策确定方式；而跨年度重要文件，需经国家的最高权力机关——全国人民代表大会或党中央批准通过并对现实工作有较强、较长的指导效力，因此也算得上较高层次的确定方式；相形而言，党中央、国务院具体部署某一工作的指导性文件就是层次最低但也算得上“白纸黑字有据可依”的确定方式。抛开这种实然的标准，仅从理论上考虑，什么样的政策才有资格成为这三个层次的文件明文确认的基本国策呢？一般而言，某方面的政策应该满足以下三个标准才可能成为基本国策：①“基本国策”应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策，反映了国家在解决此类问题上的国家意志，具有高层次、长时效、广范围8、跨部门等特点。任何一类“基本国策”的制定、实施情况，都会对国家全局的政治稳定、经济发展、社会和谐产生重大、长期的影响。也因此，“基本国策”在整个政策体系中应处于最高层次，应规定、制约和引导着一般2目前，只有一些学术文章中有过不严格的定义。例如，参考文献[1]中定义为：我国的基本国策，就是中央制定的那些对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策。3通常指“国民经济和社会发展五年计划（规划）纲要”、各种发展纲要（如《中国妇女发展纲要（2001-2010）》以及全国人民代表大会、党代表大会上的主题报告等，能在较长时间、全国范围内指导工作。4通常指中共中央或国务院就某一具体工作发布的指导性文件，其生效一般没有经过“全国人民代表大会或党代表大会通过”程序。5大多数属于社会管理和公共服务方面的内容（与经济调节、市场监管并列的政府职能之一）。6此处的领袖指正在进行或曾经进行某项较有影响力的活动或某些较有影响力的组织的最高领导人，以区别于使用场合较多的领导概念。7党和国家领导人在党的全国代表大会和全国人民代表大会上的主题工作报告视为文件，经全国人民代表大会通过的“国民经济和社会发展五年计划纲要”等也视为文件。8例如，计划生育虽然在执行细则上各省存在差异，但实施计划生育以控制人口的理念、主要目标以及控制手段等是共同的。的具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供上位性依据。还因为如此，基本国策的相关实施工作需要多个部门同心协力才能保证效果；②基本国策并非笼统的宏观指导原则或政策取向，而应针对某类在经济发展中容易被忽视的基本国情，并和国家的基本发展理念9与时俱进，能更全面地反映发展质量。例如，由于改革开放以来我国长期以经济建设为中心，在“又快又好”的发展理念下积累了不少发展质量问题，因此，我国近年出台的基本国策开始体现出“又好又快”倾向，以具有解决问题的针对性；③基本国策之间应该是平等的，不应再有包含关系或指导关系。有些政策取向，例如坚持四项基本原则是我国的立国之本，事关国家政体，是中国治国的基本原则，也是指导基本国策实施的原则，所以一般不再单独列为基本国策。不过，这三个标准只是理论上的基本国策“理想模型”，是一种应然的却没有被制度化的标准。由于缺乏相关制度规定，现实中其既没有成为确定基本国策的充分条件也没有成为必要条件，即前述三个层次的“明文规定”中的基本国策不一定都符合这三个标准，反之亦然。可举例如下：多年来在多种场合被反复明确的基本国策——对外开放，就是一种政策取向，与坚持四项基本原则类似，严格意义而言不能称为解决某类基本国情所致问题的对策。但因其意义重大而在改革开放之初就被领袖赋予“基本国策”之名以引起重视，以致约定俗成10；再如，水土保持政策属于具有重大意义的部门工作，按前述应然标准不应该上升到基本国策层次。但由于1990年代初的形势11使然，也在国务院颁发的文件中被明确为基本国策。综上所述，三个层次的“明文规定”才是比较现实的基本国策确定标准。那么，仅就这种实然标准而言，我国目前到底有哪些基本国策呢？1.2我国基本国策的基本情况从实然标准看，可以认为我国现有七个基本国策。这些基本国策及其形成过程、实施情况总结如附表1。其中显见，我国的七个基本国策从命名标准、方式到实施，差异较大且没有与时俱进地规范。9比如科学发展观这种必须在方方面面都体现的发展理念。10对外开放是我国惟一的事后被“追认”的基本国策，即领导讲话和具体实施后多年才在文件中明文体现。但其后这种体现就几乎无处不在，甚至在2007年新修订的《中国共产党章程》中也被明文为基本国策。11当时水土流失已经被认为是我国的头号环境问题，也是稳定农业生产的主要障碍。为了强调这一问题的严重性和水土保持政策的重要性，在没有文件规定基本国策授名标准的情况下，就在“国务院发”文件中被提到基本国策高度。但此前此后，都没有国家领导人和其它文件强调水土保持是基本国策。附表1我国现有七个基本国策的基本情况基本国策名称确定层次和时间12演变方式及相关颁布年限、具体内容及文件表述方式13相关规定14实施情况和制度保证方式基本国策对应的基本国情计划生育（含“控制人口”）（我国第一个被明文规定的基本国策）初次领袖讲话：1978年初次文件明文规定：1982年明文法定：2001年《人口和计划生育法》（一般认为，我国于1973年从国家层面开始实施计划生育政策，但当时并未上领袖讲话：①1956年，毛泽东在最高国务会议上提出：“我们这个国家有这么多人，这是世界上各国都没有的。要提倡节育，要有计划地生育”；②1978年，邓小平指出“人口增长要控制，应该立法”③1998年江泽民在中央计划生育和环境保护工作座谈会上指出：“计划生育和环境保护都很重要，都关系经济和社会发展全局，都是我们长期坚持的基本国策”④2006年中央经济工作会议，胡锦涛指出：“必须坚持长期实行计划生育的基本国策，稳定和完善人口政策和生育政策。人口和计划生育工作思路必须由单