城管与摊贩的博弈的案例分析

一、案例背景“城镇化是经济发展的必由之路。由于中国人口众多，而同时地区之间、城乡之间的发展又极不平衡，因而，大量的各类人员涌入城市，并造成城市的扩张，是不可避免的。”清华公共管理学院教授于安一再提到“淘金梦”在现代中国城市化进程中扮演的重要角色，带有暴发欲望的“淘金行为”是这个时代的普遍现象。中国的城管队伍，正是在这种城市化的背景下诞生的,自其产生之日起就肩负维护城市管理秩序和市容环境的职责。流动商贩，一个古老的职业，曾经为城市的发展和繁荣做出重要贡献，现在却成为城市驱赶的对象。城管队员与流动商贩为了各自的“饭碗”而博弈，现代都市版的“猫鼠游戏”由此上演。一方为了生存需要在城市人流量大的繁华路段、居民社区等公共空间摆设临时摊点做生意，出售一些季节性商品、低层次日常消费品等；另一方为了维护市容市貌和公共交通秩序等公共利益，需要严格道具特定区域内的流动商贩。在城市生活中，这些为了“活路”而流动的小商小贩大多是下岗职工、进城农民工等社会弱势群体，这种社会身份使其获得了公众的心理同情。城管制度自身存在着一定局限性，而城管队伍本身也鱼龙混杂，使得公众对城管和摊贩褒贬不一。近年来，随着媒体对一系列城管“暴力执法”、摊贩“暴力抗法”事件的曝光后，公众舆论呈现一边倒得同情支持流动商贩、职责谩骂城管执法队员的倾向。城市管理这项工作在公众眼中，似乎就是几个带大圆帽、穿制服的人，整天开着车在大街小巷乱砸乱收乱罚，而不是所谓的依法管理城市各项事务，保障城市正常良性发展，这样就背离了城市管理的初衷，也与建设和谐社会相悖。二、案例内容案例一魏文华事件湖北天门市城管因填埋垃圾与村民发生冲突，恰巧路过的魏文华见状掏出手机拍摄，竟为自己招来杀身之祸。50多名城管队员蜂拥而上，围殴五分钟致死魏文华。事件后续延绵至今：先是魏家将灵堂设在市政府祭奠，要求严厉处理凶手。当局迅速控制24名打人者，其中4人刑拘。前日，天门城管局局长被免职，接受进一步调查。事情并未结束，民怨舆论皆已沸腾，取缔城管机构的呼声再度泛起。城管放纵蛮力乃至行凶，天门不是第一桩，全国大小城市都有其形形色色的不良记录。但城管本次波及的不是游走摊贩，而是无辜的目击者。一位表达义举的公民，蒙受肆无忌惮的杀戮，这正是举国上下心意难平的重点所在。杀人或被杀的命运并不时刻掌握在城管手中。城管导致的天门血案之前，北京发生过类似事件，但倒下的是城管李志强，摊贩崔英杰刺杀了他，也曾引起纷纭之争。与公检法等强力机构不同，也迥异于通信电力等垄断部门，城管的职责宽泛到无法被定义，面目含糊不清却似乎可以管理一切。此时此境，纯粹地表达仇恨没有多少意义。对走卒贩夫们而言，城管凶猛，某些时候甚于虎狼，可由城管引发的攻击或反攻都是悲剧，是弥漫在小人物之间的战争。简言之，城管在权力资源的分配体系中处于边缘化的位置，是权力谱系中的羸弱者；城管的对象，则大多是社会现实中的弱势群体。两下的交锋或交恶，属于弱者对弱者的狙击或截杀。这不是替城管的暴戾之气辩解，也不是无视于“走鬼”们的艰辛，实为况味复杂的底层事实。有法可依是一回事，城市公共管理的实情又是一回事。城管被某种命令强力压向街头巷尾，以政府的名义驱逐数也数不清、赶也赶不尽的游商小贩。冲突难免，伤及路人的事例也不独天门一例。城管要弥补本部门贫乏的资源，比如要保证众多临时人员的供养成本；要服从城市主政者的号令，为创卫等工程造势。总而言之，要对街巷深处、拐角小区保持持续、密集的覆盖。而紧随城管日夜压制行动的不是鲜花，而是抵抗。与城管工作相对应的就是街角游商的生活。城管的存在威胁了这部分人群的谋生，逃避城管或直接对抗城管也就在所难免。对绝大多数游走商贩来说，失掉这份工就等于一无所有，意味着将要跌进最黑暗的境地，因而这是他们最后的依靠，绝对不允许剥夺，为此不惜以命相搏。这些人是城市底层的弱者，也是那点微薄的生存资本最坚决的捍卫者。一旦发生激烈对抗，城管顿生戾气，会不加甄别地逞凶斗狠，意在控制局面的暴力几乎不受节制，魏文华们成了牺牲品，任何一个社会成员都可能被卷进来。所谓相煎何急？讨生活的商贩要生存，为工作的城管也要生存，到最后就演变成了弱者倾轧弱者，或弱者抗击弱者的生存游戏。显然，这一近似猫鼠斗法的游戏非常残酷，时常酝酿血光之祸。出路在哪里也多有讨论。在可供选择的范围内，取缔城管的呼声很高。但没有城管的城市会不会更糟？诸如此类的担忧基本上成了决策者的既有思维，取缔派虽能获得众声附和，恐难在政策层面获胜。正如今日本报“时事圆桌”专家所提及，虽则城管的合法性饱受质疑，城管实际上是一个承担着政府改革和转型代价的角色，目前理想的路径是制定一个行政法规，授权地方结合实际情况进行地方的立法。对于城管和执法对象间的暴力冲突，目前来讲最好的格局就是，城管给老百姓一条生路，必要时睁一只眼闭一只眼。目前的情势是只能等待，这并非全无希望的等待。一些进步已显示，大范围的城管之乱正逐渐向秩序回归，即便回归的速度并不如人愿。上海及珠三角等城市在试行举措，比如设立游走摊贩的专门区域，希望给予商贩交易空间，以降低他们与城管在街头对抗的风险。当然仅有这些不可能解决一揽子问题。改革不仅是“解除城管武装”那么简单，而是要朝着权力解放弱者、城管敬重人性的方向努力。案例二李志强事件年仅23岁的崔英杰是河北省阜平县的农民，从今年5月份开始在海淀区中关村科贸大厦西北角路边无照卖烤肠。8月11日下午，李志强等城管执法人员到中关村地区执法时，发现科贸电子商城北侧路边有无照经营现象，便立即上前制止，遭遇到崔英杰的阻挠，执法人员依法扣押了他的三轮车等经营工具。“正当我们准备撤离时，崔英杰手持切烤肠的刀，从人群中冲出，举刀猛刺老李的脖子。”据李志强的同事事后回忆，他们当时都着急送李志强去医院，虽然派人围堵崔英杰，但还是让他跑了，李志强也因伤势过重抢救无效，于当天晚上6时许因公殉职。据悉，李志强是本市城管执法组织成立8年来首位因公殉职的执法人员。8月16日，市政府追认李志强为革命烈士。据当时在场的其他小贩介绍，平时沉默少言的崔英杰不太合群，干这行不到3个月，而且与其他小贩不同的是，他卖烤肠用的是一辆崭新的三轮车。“旧车子收了就收了，损失不会太大。他刚来不懂，一辆新车值四五百元，他舍不得。”小贩这样解释崔英杰的过激行为。在逃亡了11个小时之后，崔英杰在天津塘沽被警方抓获，他对杀害李志强一事供认不讳。执法人员被杀绝非偶然事件，从这个事件反映出来的流动小贩等生活在社会最底层的人他们的生存状态，他们为什么杀人？一些城管人员粗暴对待那些小伤小贬，甚至大打出手，或者在网上发布的好多惨不忍睹的图片贴子。城管虽然是执行公务，但当一个人举债买下的\赖以生存的东西被抢夺，他连解决温饱的希望都破灭了?他必然会想尽办法维护自己的利益！即使是失去理智的极端的触犯法律的!当然杀了人就要受到法律制裁。但是的确引起大家的关注，就如崔英杰(杀城管的商贩)的辩护律师在法庭上说的那段话发人深省：“我的当事人来到城市,被生活所迫，从事这样一份卑微贫贱的工作，生活窘困、收入微薄。但他始终善良纯朴，没有偷盗没有抢劫，没有以伤害他人的方式生存。当一个人赖以谋生的饭碗被打碎，被逼上走投无路的绝境，将心比心，你们会不会比我的当事人更加冷静和忍耐?我们的法律，我们的城市管理制度究竟是要使我们的公民更幸福还是要使他们更困苦?我们作为法律人的使命是要使这个社会更和谐还是要使它更惨烈?”律师的话一次次地拷问人们的心灵，也拷问我们的政府，如何构建和谐社会?如何保障老百姓的生存权?无论是李志强们还是魏文华们，都不能再成为祭品。1城管执法中存在的主要问题及其原因分析在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：1.1落后的城管执法观念当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。1.2执法人员的素质低下新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。1.3城管执法程序不规范城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。1.4相关法律保障机制不健全到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。2化解城管暴力执法的相关对策2.1转变城管执法理念城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。2.2完善法律保障机制由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大