征地制度改革与土地新政策

征地制度改革与土地新政策征地制度改革与进展一、征地的概念及其法律特征二、现行制度的缺陷三、改革历程回顾四、政策创新及实践综述五、改革思路六、国务院28号文件的规定七、国务院31号文件的最新精神目录一、征地的概念及其法律特征（一）1．概念《宪法》第十条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第二条：国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。一、征地的概念及其法律特征（二）2．法律特征征地主体的确定性征地目的的明确性征地行为的强制性征地补偿的合理性⒈征地范围过宽，没有体现“公共利益”的需要⒉征地补偿偏低，难以反映土地的价值⒊征地安置不落实，难以解决被征地农民的长远生计⒋征地程序不规范，侵害被征地农民的知情权、参与权、申诉权二、现行制度的缺陷⒈征地范围过宽没有体现“公共利益”的需要（1）法律未明确界定“公共利益”的范围，土地征收超出“公共利益”的范畴《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。⒈征地范围过宽没有体现“公共利益”的需要对2000—2001年度全国16省征地及用地结构的统计分析，在各类建设项目用地中，属于经营性质的工商业、房地产等城市经营性用地征收集体土地占总征地面积的21.9%，仅次于交通、能源、水利等基础设施用地的52.1%。⒈征地范围过宽没有体现“公共利益”的需要（2）国家垄断建设用地一级市场《土地管理法》第四十三条:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。⒈征地范围过宽没有体现“公共利益”的需要（3）缺乏土地征收目的合法性的审查机制土地征收申请批准前，事前审查土地征收被批准后，救济机制及事后审查。2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值（1）征地补偿标准偏低《土地管理法》第四十七条：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费：前三年平均年产值的6－10倍安置补助费：前三年平均年产值的4－6倍地上附着物和青苗的补偿费：如实补偿2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。一般情况：建设用地：耕地的50%未利用地：耕地的20%左右征收耕地的补偿费最高2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值我国东部地区一般耕地的年产值800元左右计算，就是按最高的30倍来补偿，也不过每亩2万多元，仅相当于普通公务员1、2年的工资收入。实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准存在较大幅度，政府往往在法定范围内压低征地补偿费用。基本设施建设用地补偿标准更低（平均1－1.5万／亩）大中型水利水电更低（另行规定）2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值南京、宁波、武汉、石家庄四城市的问卷调查，在包括农民、用地者、政府官员在内的所有受访者中，有71%以上的人认为目前农民所得征地补偿费较低或很低，而持这一观点的农民占受访农民的74%。据浙江省测算，按杭州市现行城镇职工最低生活保障费标准300元/人·月计算，农民所得补偿一般只能维持8年左右的生计。如果参加社会保险，每人所得补偿费还不够参保费用的1/2。2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值（2）征地成本中，税费比例偏高新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、新菜地开发建设基金、契税、征地管理费、地籍勘察费、森林植被恢复费、基础设施配套费等等，有的地方还有教育附加费、规划选址费、水利基本建设费等10多种部门收费。据历次调查，各种税费在征地成本中所占比例一般可达30－40%，有的地方可达50－60%。2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值（3）没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿30年土地承包经营权没有补偿与《农村土地承包法》的要求是不相符的2、征地补偿偏低，难以反映土地的价值（4）没有体现土地利用的潜在价值按原用途进行补偿，被征地农民难以分享土地利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和社会发展的成果。3、征地安置不落实难以解决被征地农民的长远生计（1）现行法规对被征地农民安置措施的规定很不全面，缺乏操作性《土地管理法》第五十条：地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。生活水平不降低：？长远生计有保障：？3、征地安置不落实难以解决被征地农民的长远生计（2）没有形成完整的被征地农民就业促进政策没有建立起城乡统筹的培训就业机制，没有支持被征地农民培训就业的政策措施，部分被征地农民再就业困难或就业质量过低、无法获得新的收入来源或收入过低、陷入贫困就是一种必然的结果。3、征地安置不落实难以解决被征地农民的长远生计（3）没有建立适合被征地农民特点的基本生活保障制度中老年人：劳动力：未成年人：所有的被征地农民：4、征地程序不规范侵害被征地农民的知情权、参与权、申诉权批前程序缺失，事后公告批后实施效果不佳纠纷裁决机制不健全县、市人民政府协调，批准权人民政府裁决三、改革历程回顾（一）1.1999年6月——2001年8月前期理论研究及调查研究，形成《征地制度改革试点总体方案》2.2001年8月——2002年3月理论研究的同时，启动第一批征地制度改革试点（9个城市），修改《征地制度改革试点总体方案》三、改革历程回顾（二）3．2002年3月——2002年12月理论研究的同时，启动第二批征地制度改革试点（10个城市），进一步深入调研，形成两大系列调研成果，并进一步修改《征地制度改革试点总体方案》4．2003年，试点情况调研及分析，起草关于征地制度改革的中央政策性文件，启动《土地管理法》修改工作。三、改革历程回顾（三）５.2004年10月，发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号），改进现行征地制度。四、政策创新及实践综述（一）中央政府的政策措施及创新健全规章制度，加强征地管理加强对征收土地方案被批准后的实施情况的核查立足长远，积极推进征地制度改革国务院发布决定，改进现行征地制度四、政策创新及实践综述(二)省级政府的政策措施全国已有近三十多省（市、区）政府出台了被征地农民安置政策四、政策创新及实践综述江苏省：一是提高了征地补偿标准，对征用耕地的安置补助费计算方法作了改变，将原来按照征收土地的面积计算，改为按照需要安置的被征地农民人数计算。二是确定了被征地农民基本生活保障资金的来源，包括不低于70%的土地补偿费、全部的安置补助费和政府从土地出让金等土地收益中列支的部分。三是给予被征地农民参加基本生活保障的选择权。四是划分了被征地农民的年龄段，确定了基本生活保障标准。五是明确了征地补偿和被征地农民基本生活保障管理的职能部门。四、政策创新及实践综述浙江省：从2003年起，率先在全国建立了被征地农民基本生活保障制度，省政府的有关职能部门还联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，要求各地加快建立这项制度，内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。四、政策创新及实践综述(3)地方政府的政策措施南京市杭州市宁波市马鞍山市上饶县四、政策创新及实践综述(4)试点2001年以来，国土资源部先后在全国12个省（市、区）的19个城市启动了征地制度改革试点，这19个城市是：浙江省的嘉兴市、温州市，广东省的广州市、佛山市、顺德市，江苏省的南京市、苏州市，福建省的福州市、厦门市，上海市的青浦区，河北省的石家庄市，辽宁省的沈阳市，四川省的成都市，北京市的通州区，河南省的洛阳市、新乡市，黑龙江省的绥化市，安徽省的马鞍山市，广西自治区的南宁市等。四、政策创新及实践综述1、改革征地补偿办法，提高征地补偿标准（统一年产值、区片价）2、探索多种途径，妥善安置被征地农民（养老保险、留地安置）3、完善征地程序，规范征地行为⒈规范政府行为，慎用征地权⒉确认农民集体土地的财产权利，按照市场经济规律进行征地补偿⒊着眼于长远生计，为被征地农民提供基本生活保障⒋赋予农民应有的权利，建立合理的征地程序（公告、听证）五、改革思路1、规范政府行为，慎用征地权征地权行使范围改革的建议⑴在相关法律中明确规定“公共利益”的范畴和内涵，并制定专门的土地征收目录予以细化。⑵建立和完善土地征收目的合法性的审查机制⑶确立“非公共利益”的用地获得农民集体土地的途径⑷规范政府征地行为2、确认农民集体土地的财产权利按照市场经济规律进行征地补偿征地补偿标准测算的原则⑴以土地补偿为主，兼顾人员安置，保障农民的生活水平不降低和长远生计。⑵以农地收益为主，适当考虑用途转变的土地增值，让农民分享社会发展的成果。⑶以市场需求为主，适当考虑土地的区位因素。⑷以土地面积为基础，将补偿标准落实到小范围的土地区片，建立补偿标准信息公开机制。⑸考虑与过去补偿水平的衔接，分阶段实施不同的测算方法。2、确认农民集体土地的财产权利按照市场经济规律进行征地补偿征地补偿标准测算改革的建议⑴进一步明确补偿内涵⑵多种方法测算，相互验征⑶将补偿标准具体化，设立区片补偿标准⑷公开听证，增加补偿标准的法定性⑸及时调整，设置基准日3、着眼于长远生计为被征地农民提供基本生活保障妥善安置被征地农民的建议(1)制定被征地农民就业促进政策⑵建立适合被征地农民特点的基本生活保障制度⑶建立被征地农民安置保障基金⑷因地制宜地多渠道安置被征地农民4、赋予农民应有的权利建立合理的征地程序一是增加批前程序二是切实落实批后“两公告一登记”制度三是国家建立征地纠纷的司法裁决机制……六、国务院28号文件的规定（一）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）主要内容一、严格执行土地管理法律法规二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的实施三、完善征地补偿和安置制度四、健全土地节约利用和收益分配机制五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度六、国务院28号文件的规定（二）三、完善征地补偿和安置制度（十二）完善征地补偿办法（十三）妥善安置被征地农民（十四）健全征地程序（十五）加强对征地实施过程监管六、国务院28号文件的规定（三）（十二）完善征地补偿办法总体原则：被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障依法足额、及时支付省级政府批准增加安置补助费当地政府用国有土地有偿使用收入予以补贴制定公布市县征地的统一年产值标准和区片综合地价同地同价国家重点建设项目足额概算大中型水利水电征地补偿安置办法另行规定六、国务院28号文件的规定（四）（十三）妥善安置被征地农民城市规划区内，将无地农民纳入城市就业体系，并建立社会保障制度城市规划区外，为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位对有稳定收益的项目，农民可以以经依法批准的建设用地土地使用权入股劳动和社会保障部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见六、国务院28号文件的规定（五）（十四）健全征地程序报批前，征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知调查结果须经被征地农民集体经济组织和农户确认确有必要的，组织听证被征地农民