我国法官制度改革之思考(周东瑞)

1我国法官制度改革之思考周东瑞上传时间:2005-9-23司法公正与效率是我国法官制度改革的深层价值追求，但目前我国法官队伍的整体素质，法官的管理以及法官保障制度等方面的不足，都在一定程度上影响着司法公正和效率的实现。因此，完善法官选任制度、强化法官教育培训、改革法官管理制度、健全法官保障制度等是提高法官素质、保证法官独立，从而实现司法公正与效率的重要举措。一、完善法官选任制度法官选任制度是各国法官制度中的重要内容，它包括两个方面：一是任职资格，即担任法官应具备哪些条件，二是选任方式，即如何选拔法官。法官的选任资格是决定法官素质的实质要件，法官的选任方式是确保法官素质的重要手段。为保证法官的高素质，各国一般都对法官的任职资格做出严格的规定，而且比其他司法人员要求严格。英国对法官任职资格有具体的规定，一般来说，全职的法官必须“具有法律知识和经验，判断和分析的能力，有良好的决定和交流技巧。富有权威、道德、公正、能够理解普通人和社会，性格温和，有礼貌和尊严，对社会服务具有责任”。全职的法官都必须从律师中任命，领薪治安法官必须具有从业7年以上初级律师的资格，记录法官必须是从业10年以上的初级律师或高级律师，巡回法官必须是从业10年以上的高级律师或任记录法官5年以上，高等法院法官必须是从业10年以上的高级律师并且年龄在50岁以上，上诉法院法官必须是高等法院法官或从业15年以上的高级律师，上议院常设议员须是长期担任高级法官职务或是从业15年以上的高级律师。美国对法官任职资格有同样严格的要求，美国法官任职的必备条件是：（1）良好的品德操守，作为侯选的法官必须忠于祖国，忠于宪法和法律，具有正义感。（2）接受过正规的法学教育，美国各州对被提名法官要求之一，就是具有法学学位，非法律工作者被提名的几乎没有。（3）要有司法经验，侯选法官是否有司法经验（指在法院工作、执法的经验），虽没有明确的立法规定，但美国有33个州明确规定，州最高法院和上诉法院的法官候选人至少担任5年至10年的律师职务。（4）年龄因素，联邦法官候选人的年龄，一说是55岁至60岁者易于被提名，一说是50岁至55岁者较为典型。在德国，取得法官资格必须通过两次国家考试。国家考试是由两个阶段组成的，在大学学习法律，学习结束后参加第一次国家考试。通过第一次考试后，到实际部门，主要是法院、检察院、律师事务所或国家政府部门进行至少2年的见习实践。实习期间须参加8次口试和8次笔试，考试全部合格并顺利完成誓词任务者，可参加第二次考试，通过第二次考试者，即取得法官的职业资格。两次国家考试的考卷不注姓名，只写代码，由2名高级的法官或教授评判。第一考官不可在考卷上加注释，以免影响第二个考官的判断。两个考官改完后，再一起打分。在不知考生姓名时的评分具有公正性。笔试通过后是口试，有4名考官在场，防止考官不公正。在法官任命过程中，两次考试成绩是至关重要的。这种公正的考试保证法官有充分的水平和素质。在日本，法官任职的基本资格是：（1）要通过4年的法学部学习并毕业。（2）要通过日2本国难度最大的考试，即国家司法考试，要通过国家司法考试绝非易事。经过司法考试的合格者还要进入司法研修所接受培训，进修结业前，还要进行一次毕业考试，考试合格并获得法院任职资格者，才能被分配到全国各地的地方法院做助理法官。由上可见，无论英美法系还是大陆法系，各国都以立法的形式明确规定了法官的任职资格，虽然各国的规定不尽相同，但一般都作如下要求：第一，有很好的法律专业知识，通常必须具有大学以上的法学学历，第二，必须具备一定的法律工作经验。这样做的目的在于良好的专业素质可以防止法官判案错误地适用法律，同时一定的工作经验能够帮助法官独立地处理审判工作中遇到的问题。我国1983年《法院组织法》对法官任职提出了“法律专业知识”的要求。1995年《中华人民共和国法官法》第9条规定了法官的任职条件。2001年第九届全国人民代表大会常务委员会将《法官法》第9条修订为：（1）年满23岁，身体健康。（2）拥护我国宪法，有良好的政治、业务素质和良好的品德。（3）高等学校法律专业本科毕业或高等学校非法律专业本科毕业，具有法律专业知识，工作满2年的，其中担任高级法院、最高法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级法院、最高法院法官，应当从事法律工作满二年。法官法实施以前的审判人员不具备第三项资格的，应当接受培训，在规定的期限内达到《法官法》规定的资格条件。此外，2001年修订的《法官法》还提高了法官的任职条件，根据1995年《法官法》的规定，担任法官只需通过法院系统内的统一考试，而根据2001年《法官法》的规定，担任法官必须通过同时适用于法官、检察官和律师的统一司法考试。这一改革对于统一和规范法官的任职资格，提高法官的整体素质将具有非常重要的意义。同时需要指出的是，我国《法官法》与世界多数国家关于法官的任职资格规定相比，还有一些不足：（1）年满23岁担任法官的年龄资格偏低，在我国，如果接受大学正规教育，工作一二年就可以成为法官，这样的法官必然缺乏一定的社会阅历和司法实践经验，仅仅凭书本的法律知识难以处理纷繁复杂的社会纠纷，难以高效地实现裁判的公正。（2）不同等级法院的法官任用资格相同，而基层法院与最高法院的法官显然在专业知识、司法经验、年龄结构等方面有差异，我国《法官法》对此没有很大的区别对待。（3）法官的来源没有任何限制。基于以上认识，笔者认为应当在吸收、借鉴西方国家在法官任职资格方面的成功经验，对我国法官任职资格进行改革完善。首先，明确规定担任法官必须具备高等院校法律专业本科毕业的条件，其他任何专业的毕业生，不管是否具有法律专业知识，都不能担任法官，更不容许将不符合条件的部队转业军人和党政机关干部任命为法官。之所以这样规定，主要理由在于，只有经过正规法律院校培养的学生，才能具备宽厚的人文素养和扎实系统的法学理论功底。目前我国的成人教育如夜大、函授、电大等教学质量参差不齐，难以和全日制院校相比，许多人有文凭但没有相应的法律知识。同时，由于我国幅员辽阔，地区发展不平衡，城乡发展不平衡，如果要求大学本科毕业的学生到边远落后的地区去做法官，有一定难度，所以边远地区也可以要求法律大专毕业。其次，对不同等级法院法官的工作经验作出相应规定，基层人民法院的法官有3年以上的从事律师、检察官工作的经历或者是大学具有讲师以3上职称的法学教师。中级人民法院法官必须具备5年以上的从事律师、检察官、法官工作的经历或者是大学具有副教授以上职称的法学教师。高级人民法院法官须有7年以上从事律师、检察官、法官工作的经历或者是大学具有副教授以上职称的法学教师。最高人民法院法官须有10年以上从事律师、检察官、法官工作的经历或者是大学具有教授职称的法学教师。之所以这样规定，主要理由在于案件都是发生在实际社会生活中的，法官除了具有法律知识外，经验也是不可缺少的，所以对法官的工作经验也应做出规定。当代世界各国法官的选任方式主要有三种：选举制、任命制、选举制与任命制相结合。采取任命制的国家有英国、法国、德国和日本等。采取选举制的主要是前苏联等社会主义国家。兼采这两种形式的有美国。选举制，即通过选举的方式产生法官人选，并加以任命的制度。法官选举有实质选举和形式选举之分。实质选举是指由一定的机构或选民，从复数的法官候选人中通过无记名投票方式，根据多数决定选任法官的制度，候选人则需要通过竞选方式参与选举。形式性选举，是指法官的选举是法律规定的必经程序或形式，但其实质并非是从复数候选人中选举产生法官，而是一种法定的审核程序，即对等额候选人的任职条件进行审查，并以选举的形式加以承认。任命制，是指法官不经选举，而直接由一定的机构或官员任命而获得法官资格的制度。任命制是世界各国采用较多的方式，英国的各级职业法官全部是以任命的方式产生的。任命制大致有两种情况：第一种情况，在多数大陆法系国家，由于法官的任职资格与司法考试和司法培训相互衔接，因此，当法官后备人才完成了法定的培训或考试程序之后，便具备了法定任职条件和资格，根据律规定，由国家元首或机构宣布任命。第二种情况，是指当法院出现缺额时，由一定的机构或人（如司法部长）通过特定的遴选程序和法定标准，对拟任命的法官提名，由法定机构或人（如国家元首）加以任命。无论上述哪一种情况，提名和任命都是非常注重程序的，这种程序体现了国家对法官职务的重视，也体现了法官职务的神圣性。实际上，在许多国家，法官的选任往往是采用任命制和选举制相结合的方式进行。例如，在提名时采用复数候选人竞选的方式，从中选出一名作为提名候选人。或者提名时采用不等额方式，由任命机构进行第二次遴选。或者对等额候选人（提名）进行形式选举。或者在不同法院采用不同方式，如初审法院采用选举方式，上级法院采用提名任命制度。或者相反，初审法院采用任命制，上级法院法官则采用选举方式产生，等等。根据我国《法官法》的规定，法官的选任有选举制和任命制两种。具体地说，法官选任有以下几种情形：（1）最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举产生。（2）最高人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。（3）人民法院的助理审判员由本院院长任命。（4）对于中级人民法院法官的任命，《法官法》作了特别规定，在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、4直辖市人民代表大会常务委员会任免。这里实际规定了中级人民法院院长不适用选举制，而是采取任命制。（5）军事法院等专门人民法院任免不适用《法官法》，《法官法》规定，军事法院等专门人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的任免办法，由全国人民代表大会常务委员会另行规定。就目前法律对法官选任的规定看，现行规定过于概括简略，而实际情况要复杂得多。最值得关注的是，按照党管干部的原则和法院的行政级别，法院的人事管理权在各级党委组织部门，法官的选任不仅受《法官法》的约束，还要受党的组织部门文件的约束。在实际操作过程中，法官的任命基本上由法院党组决定，法院党组往往又听命于地方党委。这种做法的弊端是显而易见的，它不利于司法独立，因为法官的任命权掌握在地方党委手中，法官办案过程中如果遇到与任免有关的人员的干扰，一般不会冒着丢失工作的风险而主张法律的正义。针对这种状况，学术界提出了许多改革法官任命方式的方案，在借鉴国外成功的经验的基础上，根据我国的具体国情，笔者认为，由人民代表大会及其常务委员会选举和任命法官的制度可以予以保留，具体规定为：最高人民法院的首席大法官（即院长）应由国家主席提名，全国人民代表大会选举产生，即选举制只保留最高法院首席大法官，其他法官均采用任命制，这样可以避免其他各级法院首席法官为了选举得票率而受牵制太多的情况发生。最高法院的法官、各省高级法院的首席大法官（即院长）由最高法院的首席大法官提请全国人大常委会批准任命。各中级、基层法院的法官由省高级法院的大法官提请省级人大常委会批准任命。在最高法院及各高级法院设立法官管理办公室，负责日常的管理、提名与考核工作。这样做的好处是一方面可以在很大程度上摆脱地方势力对司法干预，保障法官独立，维护司法公正。另一方面可以增强法官的神圣感、荣誉感，有利于树立法官的权威。二、强化法官教育培训法官的教育培训制度是法官制度的一项重要内容，要提高我国法官队伍的整体素质，除了要完善法官选任制度，吸收优秀的法律人才进入法官队伍之外，还要在此基础上加强对法官的教育培训，保证在职法官总是处于最优秀的状态，从而使得法官队伍的整体素质得到不断的提高。提高法官素质，确保审判质量，实现司法公