我们需要什么样的现代学校制度

我们需要什么样的现代学校制度现代学校制度,指的就是一种教育制度安排、一种教育规则体系。此处的“现代”不具有历史分期意义上的时间含义;“学校制度”也不仅仅是指学校内部的治理结构,还涉及学校与教育行政部门、与社会的关系,因此这里的“学校制度”已超出了学校的范围。鉴于这个概念已经被广泛接受,本文也接纳和使用这一概念。一、人们对构建现代学校制度的一些看法有人认为,现代学校制度是对传统学校管理体制的变革,它应该具有“产权清晰、权责明确、政校分开、系统管理”的基本特征。确立学校的主体地位,就是现代学校必须在取得学校法人资格基础上建立学校法人制度,使学校拥有法人财产,在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任,实现民事权利能力和行为能力的统一,使学校成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体。学校实行股份制和走向公司化是构建现代学校制度的重要方略。这种观点实质上是将现代企业制度直接移植到教育领域。有人把公立学校转制视为中国式的现代学校制度。认为转制的目的主要不是解决国拨经费不足和改变一批薄弱校面貌,而是要探索教育体制改革,是为了探索“公立学校实现形式多样化”和建立起现代学校制度。有人将教育产业化、教育市场化视为我国教育制度的改革方向。认为“产业”和“市场”是同义语,教育产业化就是对教育进行市场取向的改革,让市场机制在教育资源配置中发挥基础性作用。这类观点反对教育的“非营利性原则”,对“教育特殊论”、“教育公平论”和“教育公益论”不以为然。有人强调教育民营或者学校民营,要求政校彻底分离,政府退出教育活动的微观层面。还有人甚至主张将所有的优质国有教育资源全部卖掉(私有化),让这些学校完全进入市场(这些学校一般在市场上不存在生存压力),政府不再对这些学校投入。不仅如此,政府还可以从卖这些学校中获取一笔资金,政府可以将卖优质学校得到的资金和本来该投放到这些学校的资金,投放到薄弱学校,这样,可以解决政府投入不足问题,还可以促进教育的均衡发展,促进教育公平。上述看法有一个明显的共同倾向,就是强调建立与市场经济制度相适应的教育制度,要求教育市场化,倡导政府放权,家长择校,认为这样能解决中国教育发展的根本问题。为什么会出现这样一个风潮?为什么教育制度问题尤其是现代学校制度这个话题会成为热点话题?笔者认为,这些现象有国内背景也有国际背景,有实践原因也有理论原因。我国提出“现代学校制度”的背景大致有以下几点:(1)经济体制改革要求教育体制改革与之相适应,建立现代学校制度是教育体制改革的重要方面,而对现代企业制度的直接借鉴和平行移植,被认为是适应市场经济体制要求的最佳体现;(2)国际上新公共管理运动的影响,以及与之相关的国际上教育市场化(准市场化)和私有化的影响;(3)国内政府职能转变后,要求政府向学校放权;(4)国内教育投入不足的压力,要求通过制度创新,缓解或者解决教育投入不足问题。另外,将制度理论运用于教育研究,也使得教育制度(含现代学校制度)研究在国际教育管理学界成为一个理论热点。不容否认,国内教育领域对市场、放权、择校的推崇与西方不少国家的学校制度变革有相似之处,这从一个方面也可以看出我们的“接轨”之快。然而,西方盛行的东西对我们就一定是好东西吗?认为西方盛行的就是世界潮流,就应该学习和借鉴,认为流行的就是对的、就是好的,这是一种惯常的错误。实际上,即便在西方国家,人们对教育市场化、放权和择校也不是一边倒地大唱颂歌。二、西方教育市场化的弊端西方教育的市场化或者准市场化与新公共管理运动有关。新公共管理成为20世纪末各国基础教育管理改革的主要方向,一个重要的表征就是学校活动的日益市场化。一些人反对“公共垄断式教育”,赞成市场和选择。他们认为公立学校效率低下,管理滞后,不能满足学生和家长的需求。而教育市场化之后,学校就会有强烈的动机去“取悦”学生和家长,学生和家长拥有择校权后,学校之间的界限被打破,不受欢迎的学校将被迫关闭或者改弦更张,市场“更为有效地保证了学生和家长的中心地位和影响力”。市场真的是教育的福音吗?市场力量介入学校后,校长、教师、学生和学校到底发生了什么变化?英国学者鲍尔对市场化对教育尤其是对英国教育的影响进行了细致的描述。他指出,由于价值观、目的和专业文化的差异,管理人员和教师的行为已显现出不同的取向。校长的价值观目标和关心的问题从教育角度转向财政和管理的角度:管理者的行为以预算、市场、企业家式的活动和效率动机为导向;教师则以国家课程、教学、学生需要和效益为导向。所以,那些资深教师发现他们进入了一个进退两难的境地。那些在他们或同事看来是符合教育规律的善举却受预算或市场限制,或考虑学校的生存而举步维艰,这里存在着严重的价值冲突。其结果则体现在一系列敏感的道德两难境地中。教育工作者的专业性被责任制取代;和谐的人际关系被成本计算和监督取代。教师被非人格化和非人性化处理了。作为一项生涯,教师的意义和教学的本质正处于危险之中。英国学者惠迪等人也持同样的观点。事实上,在教育市场上,学生既是消费者也是“商品”。他们身上的价值不仅体现在他们能够带来收入,而且体现在他们在参加测验和考试过程中表现出来的能力和潜力。这些都是价值的重要方面。这些价值显然与用于判别市场局限的基本原则相违背,这些原则就是对人的尊重,不应将人本身当作商品来看待,或者作为别有用心的人的工具来使唤。家长也成为“商品”,“准市场可能会导致家长的商品化,家长的价值要根据他们能带给学校的资源,亦即时间和金钱的多少来衡量”。放权和择校成为政府推卸责任的良策。“家长选择和市场化学校教育,是转嫁教育立法危机的两个渠道。在教育上遇到问题时,政府就可以为自己开脱干系,要么指责家长做出了错误的或不充分的决定,要么指责学校管理不善或误用了他们新获得的自主权。剩下只有由学校来处理政策造成的种种矛盾。通常情况下在政策研究和有关自我管理的文本中,人们关注的焦点是各所学校的强势和弱势、失误和困难。而政府制造的困境和矛盾、决策者应负的责任,在文献中只字不提。独有政府占据着令人仰止的地位,它享有权力却毋须负责”。看似民主、平等的市场和择校加剧了不平等。“教育市场的运行和结果只对某些社会阶层或群体有利,而对其他人则不利,我们再次看到市场不是中立的。”所有这一切因素都使公共教育比以往更直接地成为社会和经济不平等性的再造机器。市场是一种阶级策略,文化创造的机制能被中产阶级作为再生产策略来使用,借此他们可以追求相对的社会优势、社会地位的提升以及流动。“当前的放权和择校政策不可能给穷人带来某些鼓吹者所说的那些利益。从向家长和教师下放决策权的举措中无论得到什么,如果公平仍是教育决策需要重点考虑的因素,人们就必须找到新的办法来避免由择校和放权造成的分裂后果”。尤其应该关注的是教育市场化对社会伦理道德的破坏。市场化削弱了学生间的团结合作和集体主义精神,“市场的方式可以使商品观念普遍化,商品观念是资本主义文化与观念的思想基础。由此可以衍生出更强调个性和个人权利的家庭生活方式;同时削弱综合化教育中闪现的集体主义倾向。教育正稳健地与社会这个‘大卖场’有机融合”。鲍尔认为,“人们对市场作用、家长选择的效果和利益驱动等作了危险的理想化的处理”。我们对“市场”的认识也存在问题。例如,有人认为,目前择校入学的“高收费”是由群众自发投入的,没有任何政府行为的介入,所以完全是一种市场行为。“择校就学”是社会发展的一种必然,它的社会基础是市场经济的发展,市场经济要求改革旧的由国家“垄断”的单一办学体制,转换学校的办学机制。“择校就学”所包含的潜在要求是用“市场的方法”来改革过去旧有的教育体系,以获得更高的效率和更好的质量。持这种观点的论者没有看到,因为教育均衡发展没有得到充分实现,才导致大众不得不舍近求远、花大价钱让子女享受本该就近、免费享有的优质教育资源。在教育领域,市场话语越来越成为强势话语。对此,应该予以高度警惕。我们十分肯定经济话语的重要性,但它只是一个方面,如果经济话语压制了其他话语,最后经济也会自食恶果。如果在教育领域,经济话语压倒了教育话语,教育就会丧失其独特的历史使命和价值追求,其主体性就会荡然无存。三、现代学校制度的设计理念建立现代学校制度是一种制度创新。“教育问题是教育制度创新的起点和动力源”。那么,当前一些人提出的现代学校制度方案要解决的教育问题是什么?需要现代学校制度解决的应该是什么样的教育问题?当前提出的一些方案似乎有这样一些共识:市场化的制度就是“现代”的;能帮助政府减负,能舒缓甚至解决教育投入问题的制度就是现代学校制度。笔者认为这是一种表面化的、实用主义的、急功近利的认识。我们绝不否认教育与经济的密切联系,不否认市场经济对教育改革与发展的巨大影响,不否认某些层级和类别的教育可以借鉴市场机制去运作,不否认学校管理可以借鉴企业管理的某些做法。我们想着力强调的是:经济市场化并不必然要求教育也要市场化,经济与教育毕竟属于不同的社会板块,有着不同的价值追求。而且现代学校制度的设计不应只是为了解燃眉之急,实际上,现代学校制度与经费问题无本质联系,经费问题属于教育的保障条件问题,与本真的教育问题无本质联系。按照某些研究者的逻辑,似乎一个国家经济市场化的程度越高,其教育市场化和民营化的程度也应该越高,实际上并非如此,“差不多所有市场经济体制健全的国家,由于拥有完善的公共财政制度,自然把免费义务教育作为财政支出的主要方向”,政府并没有推卸自己应该承担的责任。在欧美国家,学校改革所一直强调的是怎样促进调整政府与学校的关系,怎样推进校本管理,怎样促进有效管理,怎样提高教师的专业化水平,而这一切又是为了促进学生的发展,很少发现它们在产权问题上大做文章,更见不到它们热衷建立股份制学校。应该这样思维:现代学校制度是一种理想的制度设计,其目的服从于教育的理想。于是问题就转换为:我们要培养什么样的人?我们需要什么样的教育?我们需要什么样的学校?教育市场化不能成为现代学校制度设计的指导原则。在1999年召开的联合国教科文组织的一次国际教育高层会议上,与会者一致认为:“应当澄清这一方面的模糊与混淆。市场规律和竞争法则不适用于教育,包括高等教育。”这是因为,“教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论。教育实际上具有自身存在的功能,它是社会的一个基本领域,也是社会存在的条件之一。教育同时具有文化功能、社会功能、经济功能、公民和道德功能。教育与整个社会及其各个领域相关联,教育保证社会的延续,保证人类在其全部历史中所积累的知识、技能和规范及经验的传授。教育造就使社会包括经济领域前进、进步、创新和变革的能力。”会议指出:“不能直接或间接地减少高等教育公共经费,也不能将大部分沉重负担转移给家庭,这只能加重接受高等教育机会的不平等”。现代学校制度的衡量标准所应该关注的,不是产权归属、产权明晰等经济学标准问题,而是教育标准问题,即“什么样的教育才是好的教育”这样的问题。产权和法人地位都属于民法意义上的概念,与财产流转有关系。教育的本质不是财产流转,而是思想的流转。学校是“交流思想的场所”,讲的就是此理。学校必须民营化、私有化才算“现代”吗?必须实行股份制才是现代学校吗?不能根据产权问题判定一所学校是不是现代学校,公立学校、私立学校、混合学校都可以是现代学校的表现形式。本文甚至认为学校是否具有独立的法人地位也不是现代学校制度的本质特征。例如,美国的众多公立学校隶属于学区,学区是独立法人,而学校不是独立法人。这种学区制下的计划管理体制有利于学区内教育的均衡发展,有利于区域教育的统筹规划。不能把现代企业制度简单移植到学校中来。因为学校和企业是两种性质迥异的社会组织,企业是一种典型的营利性组织,而绝大多数学校都属于非营利组织,现代企业制度是为企业这种典型的营利性组织设计的。有人认为:“现代学校制度的设计和实践是在教育活动的基本约束下对现代企业制度的全面借鉴。这种借鉴的合理性和有效性是基于组织对效率目标的共同追求。”诚然,任何组织都要追求效率,但是,学校和企业关于效率的衡量标准是大相径庭的,前者是学生的全面发展的水平,