城中村改造问题研究

洛阳城中村改造问题研究◆常振义一、城中村改造的定位目前，在城中村发展的最终定位上，国内各个城市的认识并没有太大的区别，即最终将是城中村落的完全消失——在空间上、文化上、经济管理和行政管理上，完全被城市吸收，城市的规模和实力进一步扩大，城市发展的特色更趋明显。但是，在具体的实施中，各个城市在城中村改造定位认识上的差异就是十分悬殊了。具体分析，比较有代表性的定位有两种，一种是将城中村改造成高档商住区，一种是将城中村改造看作解决廉租房的最佳途径。将城中村改造成高档商住区的定位：这种认识主要基于两点考虑，一是城中村所处的区位和城市规划之间的关系；二是承担城中村改造任务的开发商的利益。将城中村改造看作解决廉租房的最佳途径的定位：这种认识考虑的出发点是，城市在发展中必须解决外来人口的居住问题。它并不反对在城中村进行高档的商住开发，只是强调首先或者必须拿出一部分城中村的土地用于廉租房的规划和建设。我认为城中村改造的定位应该兼顾三方面，一是城市规划和发展，二是廉租房建设，三是城中村的可持续发展。二、城中村改造的模式和主体洛阳市城中村改造可以根据实际情况采取以下四种模式：第一种是基础设施建设带动模式，即遵循“市政基础设施建设到哪里，城中村改造到哪里；道路河流整治到哪里，城中村改造到哪里”的思路，以公共产品的提供和改善推进城中村的改造。第二种是整体搬迁改造模式，即异地重建。第三种是地块周转改造模式，即先选择一块土地进行村民住宅建设，将拆迁的村民逐步安置到分期建好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。第四种是滚动开发改造模式，即通过对城中村村域内的土地进行分片分区分步骤的开发建设，逐步完成城中村的整体改造任务。城中村改造不管采取哪一种模式都必须按照城市总体规划的要求，统一规划、成片开发、配套建设。都要根据各村(居)实际，制订拆迁补偿安置方案，分期组织实施，防止在城市拓展和项目建设过程中形成新的城中村。在实施改造的过程中，根据河南省建设厅《关于加强城中村改造工作的指导意见》要求并考虑到参与方发挥作用的不同，城中村改造的主体可以有以下三种选择：一是村集体经济为主体，即成立由村集体经济占大头的股份制经济实体，全面承担城中村改造项目的规划设计、旧村拆迁补偿、新区开发、回迁房建造和公共配套设施建设等工作，甚至包括改造完成后的物业管理等工作。这种模式在基础设施、公共设施及资金等方面需要政府提供较大支持，适用于村集体及村民筹资能力强，城中村规模较小的情况。二是政府为主体，即由政府直接组织实施，统一制定改造规划和配套政策，负责村民的拆迁补偿、安置、资金管理等一系列改造工作，街道（乡镇）按政府计划安排，负责具体实施改造工作；改造项目的建设则采取完全市场化的运作方式。这种模式适于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金平衡，且财政资金有限，大规模开发此类土地的困难甚大的城中村改造项目。但是，在实际开发的过程中，由于政府过多地采用行政手段干涉拆迁安置活动，较易损害部分村民的利益，往往会引起村民的集体对抗与上访，甚至造成恶性群体事件，影响社会的稳定。三是开发商为主体，即由开发商承担城中村改造项目的规划设计、旧村拆迁补偿、新区开发、回迁房建造和公共配套设施建设等工作，政府给予相关政策扶持和相关税费优惠，并做好村民户籍管理、士地供应、规划审批、社会保障等工作。由于开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题。城中村改造中引入开发商的初衷是想借用市场机制来解决改造中的诸多问题，但是，开发商的逐利性往往造成降低建筑容积率和改造成本的努力付之东流。三、城中村改造的拆迁补偿拆迁补偿问题是城中村改造的核心问题，也是城中村改造的难点之一。这一问题涉及的内容甚多，包括补偿标准的确定、补偿资金的返还方式和使用管理、被拆迁居民的安置等等。从以往的城中村改造实践来看，最令人头疼的问题有三：1、违法建筑的处理问题虽然城中村的违法建筑严重侵犯了城市的公共资源和公共利益，践踏了法律的尊严，但是，城中村违法建筑的形成，既是村民逐利性使然，政府也难辞管理失职之咎。另一方面，从拆迁的现实分析，违法建筑的拆除和补偿方式直接涉及村民的切身利益，直接影响到城中村的改造进度和成本，故不可小视。所以，要对城中村的建筑进行拆迁改造，一定要首先辨明城中村现有建筑的合法性，建立一个公平合理的法律规定框架，合理合法地解决城中村中的违法建筑，保证公众利益和个体利益分配的相对公正。那种不分青红皂白地笼统谈现状情况的拆赔比，不辩现状情况的合法性如何的做法，既纵容违法者侵害公众利益，也损害合法者的正当权益，还会造成村民对拆赔比的高企，加大改造的成本。2、补偿标准的确定城中村改造的拆迁补偿标准，在实际执行中主要存在两个问题，一是在同城的不同区位拆迁补偿标准的差异是否科学；二是现行的拆迁补偿标准如何为村民所接受，也就是说，一个是补偿标准本身的确定问题，一个是补偿标准的推行问题。3、补偿资金的使用管理补偿资金的使用涉及两方面的问题，一是村民的补偿资金如何使用和管理的问题，一是村集体经济补偿资金的使用和管理问题。应该说，村民的补偿资金如何使用完全属于个人的事情，城中村管理部门不宜多加干涉。但是，城中村改造完成后，实现了“村民上楼”，村民的主要收入来源——出租屋收入将大为缩减，考虑到村民今后的生存和发展，对村民拆迁补偿资金的使用进行合理的引导和善意的管理，是很有必要性的。例如，对于接收部分或全部现金补偿的村民，村民所获补偿现金一部分以现金形式发放给村民，用于安置村民目前的生活，一部分交纳村民的教育培训费用(政府可以按比例补助该笔费用，以激励村民放弃实物补偿)，一部分以定期存款的形式发给村民，用作培训后的创业基金。政府将城中村的村民纳入培训教育计划，创建培训教育基地，对村民实施就业技能培训及创业基础培训。从城中村的拆迁看，村集体经济补偿资金的使用和管理问题直接涉及村民的安置问题，从长远看，直接关系着村民转换身份后的生存和发展问题，不仅仅是个经济问题，而且是个政治问题。处理不好，往往引起群体上访事件的发生，造成社会的不稳定。当前，城中村改造中大多数城市采用了股份制经济的形式——成立股份有限责任公司或股份合作经济实体，具体掌管村集体经济补偿资金，每年年末进行核算，在解决集体提留后拿出一部分利润给村民分红。由于村民分红欲望的强烈性和持续性，往往造成股份制经济实体和村民代表大会之间的矛盾难以协调，所以，如何建立一套村集体经济资产所有、占有、使用和分配的运行体制和机制，是解决这一问题的关键。四、城中村的可持续发展城中村改造完成后，村集体经济的发展，既可以解决原村民的再就业问题、社会保险的补缴问题，通过年终分红又可直接增加原村民的家庭收入，改善他们的生活条件。因此，村集体经济能否实现可持续发展，不仅关系着城中村改造成果的巩固，而且是城中村改造最终目标实现的强力保证，涉及整个城市的建设和发展问题。目前，城中村村集体经济的可持续发展主要涉及三个问题：1、社会保险的建立在城中村改造中，大多数城市解决村民社保问题的思路是“以土地换社保”，即以政府法令的形式，严格有关政策规定，强化土地征收过程中社保基金的征收工作，实施在征用补偿费中提取建立社会保险基金的办法，从中提取一定比例贴补失地村民的养老和医疗保险，并建立集体统筹、个人存缴相结合的筹资机制，将原村民纳入城市统一的社会福利保障体系，参与城市的医疗保险和养老保险，享受城市居民的最低生活保障。但是，在进行城中村改造时政府主要考虑的是对原村民的安置问题，而对目前租住在城中村里的外来务工人员，政府则很少考虑。改造后的城中村由于环境改善，租金上涨是必然趋势，这有可能导致一部分外来务工人员无力租住，加之外来务工人员更无社保可享，劳动力的大量流失现象就会出现，对城市的产业发展产生不利的影响，此其一。其二是，村民能够享受到的社保水平与村集体经济的实力大小有着密切的联系，由于城中村集体经济的发展状况相差悬殊，如何解决村集体经济较弱的村民的社保水平，是令政府十分头痛的一个问题。2、村民的再就业从目前城中村的改造来看，很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造问题，改造后村民依旧过着以出租收入和集体分红为主的生活，没有实现村民生存方式的根本转变，这是城市人力资源的极大浪费。因此，城中村改造中应该加强对原村民的就业意愿和就业能力的调查，建立专门平台，制定扶持办法，通过创业补助、就业培训、公益性岗位推荐等方式，帮助原村民进入城市劳动力市场。比较普遍的做法有：①重新将村民纳入教育培训计划，提高村民的就业技能和水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。②村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理的要求。③重新建立村民风险创业基金。村民风险创业基金必须采取市场化操作，即基金按股份制企业方式运作，村民取得风险创业基金的支持时必须提供抵押担保，村民的创业计划应当得到村创业风险基金的评估与认可，等等，以保证村创业风险基金的正常运作。④大力推进市政、社区就业。努力把社区公共管理服务业岗位以及社区公益性岗位作为解决就业困难群众的主攻方向和新的就业增长点。3、集体经济的可持续发展城中村改造后，集体经济的可持续发展问题主要表现在：一是政府的积极引导；二是政府的适度扶持；三是集体经济的运行机制问题。城中村拆迁后，集体经济的资产都得到了合理的补偿，村委会有钱了，“怎么花钱”的问题就出来了。特别是原来集体经济发展很薄弱的城中村，选择什么样的发展项目，建造什么样的厂和店，村委会和村民都是心中无数，眼前无路。因此，政府在产业发展上的引导者角色就显得十分重要。当然，政府的引导千万不能演变成行政上的强制干预，最终还是要尊重村民的自愿选择。此其一。其二，政府的政策优惠是村集体经济发展必不可少的条件之一。事实上，目前国内各个城市在改造城中村是都是这样做的。以广州市为例，广州市制定的《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》中提出，城中村土地经整理后，合法产权部分的村民住宅和集体物业复建安置剩余用地可按有关规定发展集体经济项目，或通过公开出让和依据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》进行转让。出让或转让所得扣除税费后，可全额用于“城中村”改造，包括用于村民及集体物业的复建、城中村红线范围内的城市基础设施建设和被征地村民补助等支出。同时，集体经济组织可根据自身发展实际和条件自主确定是否转制为股份制企业。集体经济转制为股份制企业的，各级政府和各有关部门要给予大力支持。原集体经济组织所属资产需进行更名的，有关职能部门要简化手续，减免相关费用。居委会及社会公共服务方面的开支，由各级政府承担。意见还强调，各级政府要扶持集体经济发展，对目前仍然承担社区市政配套设施建设、社会公共管理职能的集体经济组织，可将其缴纳的房产税和土地使用税收入中属于市区留成部分由财政将一定比例返还，以减轻其经济负担。其三，集体经济的运行机制问题。在城中村改造后，绝大多数集体经济的运行采用了股份制经济的运行机制，从运行的情况看，存在的主要问题是监督机制的建立问题。村民怎样对集体经济的运行进行监督，防止集体经济潜变为私营经济或小集团利益的“收割机”，至关重要。“西工模式”树起城中村改造里程碑——西工区城中村改造拆迁启示录■特约记者吴言卫欣2010年6月4日，伴随着西小屯最后一户村民顺利签约，西工区西小屯、东涧沟两村整体拆迁工作圆满完成。市委书记连维良在高度评价西工区城中村拆迁工作时指出：“西小屯、东涧沟整体拆迁开了洛阳市城中村整村开发改造的先河，树起了洛阳市城中村改造的里程碑。”市长郭洪昌也指出：“作为洛阳市城中村改造的示范工程，‘西工模式’为全市城中村改造积累了经验。”这是一个壮举。在500亩用地范围内需要拆迁房屋及地面附属物达47万平方米，需要搬迁5300名村（居）民，拆迁安置过程中不但没有任何空地可以调节，而且拆迁后还要腾出111亩土地用于配套公共建设。如此艰巨的拆迁任务，如此巨大的拆迁成