放射性监测机构资质管理办法(征求意见稿)编制说明

—22—附件2放射性监测机构资质管理办法（征求意见稿）编制说明环境保护部二〇一五年十二月—23—目录一、编制背景.............................................................................25（一）必要性……………………………………………………………………………….25（二）形势分析……………………………………………………………………………..301.面临的机遇………………………………………………………………………………..302.挑战和压力………………………………………………………………………………..32二、现状.....................................................................................33（一）我国放射性监测机构基本情况……………………………………………………..33（二）国际上主要国家的放射性监测机构情况…………………………………………..44三、编制情况.............................................................................52（一）方案及分工…………………………………………………………………………..52（二）前期调研……………………………………………………………………………..53（三）编写过程……………………………………………………………………………..54四、条款内容及释义.................................................................55—24—辐射监测是核与辐射安全监管的基础性工作，是核与辐射应急决策强有力的支撑，作为核安全监管大厦“四梁八柱”的“八柱”之一，做好辐射监测工作，对于确保核能核技术健康发展，保障国家核安全，有着非常重要的作用。《中华人民共和国环境保护法》第十七条规定了“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理”，并规定“监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责”。《中华人民共和国放射性污染防治法》第八条规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理”；第十条规定：“国家建立放射性污染监测制度。国务院环境保护行政主管部门会同国务院其他有关部门组织环境监测网络，对放射性污染实施监测管理”；第十四条规定：“国家对从事放射性污染防治的专业人员实行资格管理制度；对从事放射性污染监测工作的机构实行资质管理制度”。国务院办公厅于2015年7月印发的《生态环境监测网络建设方案》，要求建立统一的环境质量监测网络，—25—统一发布生态环境监测信息，提出“各级相关部门所属生态环境监测机构、环境监测设备运营维护机构、社会环境监测机构及其负责人要严格按照法律法规要求和技术规范开展监测，对监测数据的真实性和准确性负责”，提出要积极培育生态环境监测市场，开放服务性监测市场，制定相关政策和办法，有序推进环境监测服务社会化、制度化、规范化。放射性监测工作不仅为放射性污染防治监督管理提供技术支持与服务，也是向社会提供公众服务并直接关系公共利益的行业，根据现阶段我国放射性监测工作实际情况，加强放射性监测机构资质管理，开展资质认定工作，是贯彻落实国家支持环保产业发展的重要举措，对于规范放射性监测市场，优化配置环保系统监测力量，引进社会监测力量，有着重要的意义。一、编制背景（一）必要性制订《放射性监测机构资质管理办法》并贯彻落实，可以进一步规范放射性监测机构，不断提高放射性监测质量和水平，能及时向监管部门和公众提供科学、客观、准确的监测信息。1.开展放射性监测机构资质管理是进一步贯彻落实《中华人—26—民共和国放射性污染防治法》等法律法规的重要举措。根据《中华人民共和国放射性污染防治法》第十条、第十四条等的规定，环保部门负责对放射性污染防治工作的统一监督管理，对从事放射性污染监测工作的机构实行资质管理制度。对从事放射性监测机构实行资质管理是行政许可的一种形式，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定，有关“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，可以设定行政许可。放射性监测工作作为极其敏感和重要的事项，事关公众和环境安全，所以对放射性监测机构实施资质管理，取得认可后，方可开展放射性监测工作，体现了国家对公众利益和安全的重视，是贯彻落实法律法规的要求，也是形势发展的迫切需要。2.开展放射性监测机构资质管理是由放射性监测工作的特殊性，社会敏感度高的特性所决定的。放射性污染与常规的水、声、气等污染不同，它具有看不见、摸不着的特性，只能依靠监测仪器设备才能甄别。放射性监测的监测方法、实验室要求、监测技术人员要求，甚至质量保证工作，都有别于常规监测，具有极强的专业特点。也正因为这些特性，放射性污染更容易吸引公—27—众的关注，如果不对放射性监测机构加以管束，任由进行放射性监测并发布信息，在突发事件情况下会引起社会恐慌，国内曾发生过日本福岛核事故后的抢盐潮、河南杞县卡源导致万人逃亡等事件。实施放射性监测机构资质管理，加强监测机构的管理，可以提高监测数据质量，正确发布监测信息，引导社会舆论，保障社会稳定。3.开展放射性监测机构资质管理是规范放射性监测市场，提高监测质量的要求。资质管理制度是我国法律体系中对市场主体资格认定的一种标准，是市场监管的重要手段，从不同层面为市场主体建立审查指标和准入壁垒，以达到对市场主体择优而录的目的。自核与辐射安全监管职能于2004年移交到环保部门以来，由于相应的行政管理部门及社会上的放射性监测机构建设起步较晚，正处于不断发展壮大阶段，监测力量、业务能力和技术水平均普遍比较薄弱。经过十几年的不断发展，全国范围内的放射性监测机构无论从数量、规模还是能力水平都得到了长足进步，但随之带来的是目前放射性监测机构参差不齐、鱼龙混杂、良莠不齐的突出矛盾，尤其是一些虽然取得计量认证资质、但并不具备监测能力的小公司大量充斥在监测队伍之中，存在质量低下、—28—弄虚作假等方面的突出问题，不仅影响了辐射环境监测质量，同时也严重干扰了市场行为。放射性监测机构业务能力和技术水平的高低，将直接影响到出具检测数据和结果和准确性、客观性和公正性，甚至关系到国家辐射环境质量的安全。因此，对从事放射性污染监测工作的机构实行资质管理制度，应当列入当前核与辐射环境安全管理工作的重要议事日程。4.开展放射性监测机构资质管理是接轨国际，健全监测体系的要求。欧美等西方发达国家辐射环境监测是从上世纪50年代开始发展起来的，尤其是前苏联切尔诺贝利核事故后，各国对辐射环境监测异常重视，纷纷建立了比较成熟和完善的辐射环境监测管理体系，并结合不同国情采取不同手段将核设施以及常规辐射环境监测纳入到监管范围，有的还将检测的数据要求接受公共权威机构的检查。我国辐射环境监测起步较晚，放射性监测基础能力虽然已经初步建立起来，但与欧美等西方发达国家相比还有较大差距，尤其是现在全国放射性监测工作正处于发展阶段，确实有必要从宏观上统筹管理，从政策上加以引导，从制度上加以保障，健全放射性监测组织体系，尽快使全国放射性监测机构步入良性发展轨道。—29—5.开展放射性监测机构资质管理是加强机构管理，杜绝违法违规行为的要求。在当前我国现行管理体制下，资质认定已成为依法规范检验检测活动、有效提升检验监测机构技术和管理能力、切实保障检验检测行业健康发展的重要制度保障。改革开放以来，我国各项事业得到了迅速发展，但也不能回避这样一个突出的社会问题，即诚信缺失问题。而目前我国相应的放射性监测机构虽然均取得了国家计量认证资质，但部分放射性监测机构受利益驱动，还缺乏行业自律意识，违法违规问题时有发生，导致检测数据和结果缺乏准确性、客观性和公正性；同时，资质管理部门还缺乏有效监管，加之核与辐射领域具有涉及行业众多、技术复杂、专业性强、社会敏感度高等特点，即使相应的资质管理部门进行了一定的监管，往往缺乏针对性和有效性，甚至流于了形式，造成了放射性监测机构“办证易，监督难”的问题，也是导致当前的部分放射性监测机构扎堆办证、能力不足、质量低下的主要因素。因此，必须建立行之有效的放射性监测机构资质管理制度，以保证放射性监测机构资质管理有序规范，维护资质的法定性和权威性，杜绝违法违规行为的发生。在建立资质管理制度上，我国地质勘查、工程咨询和职业卫生等领域获得了成功应用，—30—值得借鉴。6.开展放射性监测机构资质管理是深化简政放权，放管结合，优化服务的要求。推进简政放权、放管结合的行政审批制度改革要求，是当前我国全面深化改革重大举措。推行放射性监测机构资质管理制度，并不是为了收紧权力，而是适应当前我国放射性监测服务业加快发展的客观需要，准确把握资质认定工作的正确方向，建立统一规范、科学高效的放射性监测机构资质管理机制，对放射性监测机构实行市场准入制度，严格审查放射性检查机构的资质，做到放管结合、多元共治，是实施放射性监测机构行业管理的重要工具，是加强行政监管、规范监测行为、改善放射性监测市场环境的必要手段，也是促进放射性监测服务业健康发展的重要保障。（二）形势分析1.面临的机遇习近平主席提出的总体国家安全观，将核安全正式纳入总体国家安全体系，国家从战略上更加重视核安全。李克强总理也强调，发展核电头等大事是安全。国家对核与辐射安全监管的高度重视，为辐射环境监测事业发展注入了强大动力。—31—新修订的《环境保护法》的发布实施，规定了国家建立、健全环境监测制度，国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。该法还规定了企业的环境监测责任与义务，加大了对环境监测违规违法行为的责任追究与处罚力度。这些内容进一步提升了环境监测的法律地位，使监测行为更加有章可循、有法可依。辐射监测作为环境监测的重要组成部分，进入了新的发展时期。最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，更是确认了环境监测数据作为呈堂证供的合法性，有力提升环境监测站的社会地位，但也对监测数据的客观性、代表性、准确性以及监测全程序的严谨性提出了更高的要求。在国家核安全局成立30周年之际，为加强核安全监管工作，国家核安全局发布《核安全文化政策声明》，还提出搭建核安全监管“四梁八柱”的顶层设计，辐射环境监测工作作为核安全监管大厦的“八柱”之一，将迎来新的发展机遇，也将面临更繁重的工作任务。—32—2.挑战和压力当前，随着我国经济社会发展水平的不断提高，核技术利用得到快速发展，现已广泛应用在工业、医学、农业、资源、环保、军事以及科学研究等行业。截至2015年3月底，我国已投运核电机组23台，在建机组26台，在建规模居世界首位，按照《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，到2020年，我国核电装机容量将达到5800万千瓦，在建容量将达到3000万千瓦以上。“十三五”期间，我国预计每年投入新建核电项目4-6台机组/年，新型核电示范项目建设也将逐步展开，中国将成为世界最大的核电市场之一。重点监管民用核设施单位方面，有5家各类民用研究堆，8家核燃料循环和废物处置设施单位，19家铀矿冶设施单位和1家伴生放射性矿采选利用设施单位。核技术利用方面，我国目前在用的放射源11万余枚，在用射线装置近13万台（套），且放射源总数仍在不断增加，我国已经成为世界最大的核技术利用国家之一。核能和核技术利用在社会经济发展过程中正发挥着越来越重要的作用，但同时也不能忽视对辐射环境质量和