新移民运动、公民身份与制度变迁----对改革开放以来大规模农

新移民运动、公民身份与制度变迁----对改革开放以来大规模农民工进城的一种政治学解释俞可平来源：《经济社会体制比较》2010年第1期摘要：农民工进城引发了深刻的身份危机，进而导致了其合法的自由权、劳动权、居住权、福利权和教育权等基本人权遭受损害。文章认为，农民工进城是促使中国社会进行重大制度变迁和结构调整的重要动力。学术界不但要从经济学和社会学的意义上，而且要从政治学的意义上，来认识这场新移民运动对中国社会变迁的深远意义;党和政府不但要从经济增长和社会稳定的角度来制定相应的农民工政策，而且要从维护公民基本权利和推动民主法治的角度来制定相应的法规制度。?关键词：农民工新移民公民身份制度变迁改革开放以来，大量的农民流入城镇，被视为中国社会的重大变迁之一。国内外学术界通常都把这些流入城镇的农民称作“民工”、“农民工”、“外来工”、“农村劳动力”、“外来人口”或“流动人口”，等等，对此的研究也成为经济学、人口学、社会学、劳动学的重大课题，发表的成果可谓汗牛充栋。但是，由于这些进城的农民多数没有城镇户籍，难以成为永久市民，因此，鲜有人将他们当作“移民”，并从移民运动的角度对这一重大社会变迁过程进行系统的研究。然而，笔者却认为，基于以下四个理由，可以而且应当把那些进城的农民工视为“新移民”，把改革开放以来大规模的农民流入城镇称为“新移民运动”，进而从移民运动的角度来深入探讨大量农民工进城的社会经济动因，以及由此对中国社会带来的制度变迁和政治发展。世界银行《2009年世界发展报告》详细地阐述了世界范围内的移民运动在历史上和今天对经济发展和社会平等所带来的深刻影响(世界银行，2009)。一是按照公认说法，农民工每年至少进城工作和生活3个月以上，绝大多数在6个月以上。2004年，农民工的平均外出时间为8.3个月(国家统计局农村社会经济调查司，2005)。已经具有明显的移民特征，其产生的政治、经济和社会作用丝毫不比古今中外任何其他移民运动更小。二是许多农民工之所以没有成为城镇的户籍居民，并不是他们自己的意愿，而是社会制度环境的阻碍。相关调查表明，55.14%的农民工表示只要外部环境允许就愿意成为永久的城镇居民，只有28.55%的人表示在赚钱或学到技术后愿回农村，在新一代农民工中后者比例更高(张兴华，2007)。三是农民工转变成城镇永久居民的比例正在迅速提高。有迹象表明,伴随着全国各地户籍制度改革措施的不断出台,越来越多的农民变成市民已经是一种必然的趋势。四是流动迁移人口的数量和比例在未来相当长的一段时间内将继续增加。一、改革开放以来的中国新移民运动开始于1978年的改革开放,是中国历史上最重要的社会变迁之一。改革开放以来中国社会的变迁过程不仅仅是一个经济快速发展的过程,而且是一个包括经济、政治、文化和社会生活在内的整体进步过程。社会领域的重大变迁之一,便是大规模的新一轮移民运动的发生。截至2008年底,离开家乡外出打工的农民工就高达14041万人,占全国总人口的1/10多(国家统计局,2009)。“移民”就是人口的大规模迁徙,与人类历史相伴随。移民活动是人类社会变迁的重要内容,既是社会变迁的直接动因,也是社会变迁的重要后果。从历史文献的明确记载来看,中国历史上曾经发生过多次移民浪潮,其中最大的移民运动则是三次南迁大潮。它们分别是源于西晋“八王之乱”的“永嘉南渡”(开始于公元311年)、源于唐中期“安史之乱”的南迁(开始于公元755年)和源于北宋“靖康之难”的南迁(开始于1126年)(葛剑雄、安介生,2004)。从迁徙的人口规模及其社会后果来看,发生于1980年代后的移民浪潮,可能是中国历史上第四次具有深远影响的移民运动。移民有不同的类别,若按移民行为和移民现象的性质来进行分类,可分为工程性移民、灾害性移民、战争性移民、政治性移民和经济性移民(吴宗法、施国庆,2002)。中国历史上三次最大规模的移民运动,主要属于战争和灾难移民。与此不同,改革开放以来的这次移民浪潮,主要是工程移民和经济移民。新一轮移民的主体是离乡进城打工的农民,在经济发达的广东、福建、浙江和江苏等南部沿海地区,一些城市的新移民人口甚至大大超过了原居民,出现了引人注目的移民城市。例如,作为最早经济特区之一的广东省深圳市,2008年年末,全市常住人口876?83万人。其中,户籍人口228?07万人,占常住人口比重26?0%;居住时间超过半年的非户籍人口648?76万人,占比重74?0%(深圳市统计局,2008)。如果再加上居住时间在半年以下的流动人口300多万,那么非户籍移民人口占深圳市总人口的比例则超过80%。这些自愿性的经济移民大体可分为两类。第一类是进入城市经商和开办企业的工商业者。改革开放后,随着从计划经济体制逐渐转向市场经济体制,原先受到遏制的商业贸易得到政府的鼓励,城镇作为商业贸易的集散中心吸引了大批外来的商人、摊贩和企业家。这些人成为改革开放以后最早的城镇新移民。他们在新移民中的人数比例不高,但在加速移民进程中所起的作用极大。第二类是为了增加经济收入而自愿进城打工的农民工,他们不是城镇的常久居住者,而是“流而不迁”的暂时居住者。这部分“流动移民”的总数到底有多少,并没有统一的口径,但一般认为已超过全国总人口的1/10。根据一些农民工问题研究专家的分析,从1979年开始至今,农村劳动力向城镇的流动,先后经历了三个阶段(王春光,2006)。第一阶段是1979年至1983年。当时,中国已经开始改革开放,但国家基本上还不允许农村劳动力自由进入城镇就业。进城经商或务工的农民不仅数量少,而且由于制度限制,通常处于“打游击”的状态。第二阶段是1984年至1991年。在这一时期,国家颁布了新政策,允许农村劳动力进城务工经商。由此,大量的农民开始向城镇迁移,出现了改革开放后新移民的第一个高潮。第三阶段是1992年至今。自从邓小平1992年的南巡讲话发表后,中国再度掀起了市场经济和工业化的热潮,并且在全球化的冲击下,中国的对外开放程度大大提高,城镇对劳动力的需求急速增大,伴随而来的是新一轮移民浪潮。表1反映了过去30年中农村劳动力离乡外出流动的大致情况:与中国历史上其他大规模移民运动相比,改革开放后发生的新移民运动有以下四个十分明显的特点。其一,移民具有自愿性。历史上的大规模移民主要是被迫的???或者是因为战争而被迫流亡他乡,或者是因为自然灾害无法生存而迁往他乡,或者是因为政府的强制性移民政策。与此不同的是,新移民运动中的绝大多数人是为了有更高的物质生活水平自发和自愿进行迁徙的,并没有外部力量强迫他们这样做。其二,移民主要受经济利益的驱动。在传统中国,战争移民、政治移民和灾难移民是历次移民的主流,其直接的动因是政治的或生存的需要,而不是为了获得更多的经济利益。表1:改革开放30年流动农民工统计表年份流动农民工总数1985?1990年2118万1990?2000年12900万2002年10469万2003年11390万2004年11823万2006年13181万2008年14041万注:1985年至2000年的数据见胡枫,2006:“关于中国农村劳动力转移规模的估计”,载《山西财经大学学报》,2006,2;其他数据均根据国家统计局历年相关统计计算。改革开放之后的新移民运动,其主要动因是农民为了增加经济收入,属于经济性移民。其三,新移民运动的主要流向是从农村到城镇。中国历史上的大规模移民,一般都是区域性的迁徙,从生存条件差的地方流向条件好一点的地方,多半是从农村到农村,特别是经济落后的中西部农村地区流向比较发达的东部沿海城镇地区。但改革开放后的移民运动,则主要是从农村流向生产和贸易活动集中的城镇。从农村流向城镇的人数约占全部移民总数的70%以上①。其四,新移民居住时间的暂时性。历史上的移民一般都会在新的流入地永久性居住下来,成为当地的永久居民,在迁出地不再保留亲属和住房。与此不同,改革开放之后,新移民中的多数人是临时性迁入,只有其中的一部分能够成为迁入地的永久性居民,大多数人在原居地保留着房屋和亲属户籍②。二、现代化、全球化与新移民运动众多的研究表明,改革开放后以农民工进城为主流的新一轮移民浪潮的直接动因,是农民为了增加收入、改善其物质生活条件和社会地位。专家的调查证实,目前在中国的所有职业中,经济收入、社会声望和社会地位最低的是耕种田地的农民。一项研究指出:“年轻的农民不愿种田,是因为种田不但太辛苦,而且不赚钱。在中国,凡是农业发达的农村,其经济发展水平远远低于工业和商业发达的农村;中国沿海的农村地区之所以发达,尤其是那里发达的工商业,是因为大量的农村人口务工经商。从我们对全国的抽样调查来看,务工经商的收入明显高于务农收入:纯粹务工经商的收入比农业与非农业兼业的收入高很多,而兼业的收入又高于纯粹务农的收入,纯粹务工经商的收入是纯粹务农收入的2?87倍,兼业收入是纯粹务农收入的①胡枫对从1982?2000年农村劳动力转移总人口数以及从农村迁往城镇的数据有比较分析,本文取其平均数。②由于多数进城打工的农民,只是临时性地居住和工作,因而许多学者并不把农民工看作通常意义上的移民。本文之所以把进城农民工视为移民,一是因为阻止农民工成为城镇永久居民的主要因素不是他们主观的意愿,而是户籍制度和收入状况;二是即使农民工只是暂时流入城镇经商务工,他们在城镇生活期间的各种行为方式及其对城镇的影响,本质上也具有移民的性质。2?12倍。”(王春光,2003)但在这一直接动因的背后,还存在着一系列更深刻的原因。首先是市场化。中国经济体制最根本的改革,是用社会主义的市场经济体制取代原先指令性的计划经济体制。在传统的经济体制下,劳动力不是商品,国家禁止劳动力市场的存在。因此,劳动力不能自由迁移,更不能自由交易。市场经济体制则完全相反,劳动力必须能够自由流动,而且国内必须形成劳动力市场。遵循着市场经济的一般法则,中国在建立市场经济体制过程中也逐渐形成了两类竞争性的劳动力市场,即以技术人员或管理人员为主体的人才市场和以简单体力劳动者为主体的劳务市场。初级劳务市场实际上就是农村的劳动力市场或农民工市场。这些农村劳动力几乎没有专门知识和技能,其最大的优势是价格低廉。中国在改革开放初期,最先发展的是劳动密集型产业,大量需要的正是这些价格低廉的简单劳动力。此外,中国的城乡二元体制造成了城乡居民较大的收入差距:1978年,城?居民的收入是农村居民的2?4倍;2008年,则升至3?13倍(国家统计局,2009)。可见,市场化条件下农村劳动力的低成本优势仍然极其明显,这是导致众多中国农民向城镇迁移、从经济落后地区向经济发达地区流动的基本原因之一。其次是工业化。改革开放的根本标志,便是执政的中国共产党和中国政府将国家工作的重心由原先的阶级斗争转为经济建设,并将提高生产效率、促进经济发展、增加国家的经济实力和提高人民的物质生活水平作为最重要的国家发展目标。正像所有发达国家所走过的道路一样,中国也将工业化当作发展经济的根本道路。过去30年来,中国的经济发展过程,从某种意义上说,就是一个工业化的过程。这一点从农业产值占国内生产总值的比重不断下降这一趋势中便可以明显地看出来①。国家要发展现代工业,除了先进的工业技术、大规模的投资和现代企业管理体制等要素外,还有一个基本的要素便是劳动力,而中国农村正好可以提供大量的剩余劳动力。中国广大农村的一个基本现实就是人多地少,全国人均耕地面积在过去30年中一直徘徊在1?5亩左右,不到世界人均耕地面积的一半,加上农业生产率的日益提高,中国农业劳动力过剩的现象极为突出:一般估计在1?8亿?2?1亿左右,占农村劳动力总量的58%?68%。一方面,城市的快速工业化需要大量劳动力;另一方面,农村又存在着丰富的剩余劳动力,于是,劳动力从乡村流向城镇便成为一种自然而然的现象。有统计表明,在1990年代,农村平均每年向城镇转移劳动力超过1000万;而在2000年之后,这一数字则达到2000万以上(王国霞,2007)。再次是城市化。从世界现代化的历史经验看,工业化与城市化是密不可分的,前者是后者的根本动力。工业化