新集体林权制度改革后福建省农村林地流转现状、存在问题及对策研究

1新集体林权制度改革后福建省农村林权流转现状、存在问题及对策研究——将乐县调研报告摘要：新林改是完善农村土地制度特别是山区土地制度的重要措施，是继耕地家庭联产承包制以来的又一次伟大实践。笔者以此次新林改后的林权流转现象为研究对象，描述林权流转主要形式及现状，分析林权流转中存在的问题，最终提出政策建议。关键词：新林改林权流转规范化引言林权是指林地的经营使用权。2003年，作为国家林业局确定的试点省份之一，福建省开始率先实施新集体林权制度改革(以下简称新林改)。由于这次改革直接涉及到农村千家万户，被认为是继解放初的土地改革、20世纪80年代的家庭联产承包责任制之后的“第三次土改”（樊喜斌，2006）。我国共有林业用地42.42亿亩，其中集体所有的林业用地25.48亿亩，占全国的60.1%。同时我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县，山区人口占全国人口的56%。山区又是贫困人11聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区（贾治邦，2007）。2003年，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》对林业产权制度改革提出了总体要求，福建、江西、辽宁等省率先开展了新一轮集体林权制度改革。2008年，中共中央、国务院制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》的政策文件，由此标志着新集体林权制度改革开始全面推广实施。新林改的主要内容是明晰林木所有权和林地使用权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，即在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地经营权承包给农民，确立农民的经营主体地位。实行集体林权制度改革，促进集体林业发展，对于推进新农村建设，解决“三农”难题，实现经济、社会、生态全面可持续发展意义重大。不仅如此，由于此次林改在很多方面比上个世纪80年代初期实施的土地联产承包制改革走得更远，因此这次林改所取得的成效和经验可以对未来中国土地制度变革方向提2供一些借鉴。以往的研究中，有的学者从政策角度描述新集体林权制度改革的内容进行分析（顾善松，2004；刘宏明，2004；徐秀英，2005）；有的学者从经济学的角度，对林权抵押贷款进行了研究（周新玲，2005；祝海波，尹少华，2008）；有的学者从公共管理学的视角，对新林改制度的实施绩效进行评估（程玥，2010；朱冬亮，肖佳，2007）笔者于2010年2月跟随《新集体林权制度改革中的林地流转模式及绩效评估研究：闽、赣、鄂、浙4省20村调查》课题组在福建省将乐县进行了为期半个月的田野调查，主要调查集体林权制度改革前后即2008～2011年的该县农村和农户的林权流转情况，进行纵向对比分析。在调查过程中，一是，主要采用无结构深入访谈法。在访谈过程中，记录农户林的权流转信息和农户的其他行为特征和外部环境特征。二是典型调查。首先课题组根据农户的林地多少和收入水平，尽可能的对不同类型的农户都作一些调查，同时，也选择对林权流转情况比较清楚的农户，进行深入的访谈。另外，在调查中，也尽可能获取当地的统计资料和林业经济的其它材料。调研结束后，笔者以此次新林改后的林权流转现象为研究对象，描述林权流转主要形式及现状，分析林权流转中存在的问题，最终提出政策建议。一、将乐县林业基本概况将乐县地处闽西北，是全国南方48个重点林业县之一，也是全国集体林区三明市林权制度改革试点县之一，将乐全县土地面积336.63万亩，其中林业用地面积293.33万亩，占土地总面积的87.1%。而在林业总用地中，其中有林地面积282万亩，占林地总面积的96.4%。全县活立木蓄积量1627万立方米，毛竹面积44万亩，总立竹量约4607.78万根，总森林覆盖率达83.1%，位居全省前列。目前，该县工区划界定重点生态公益林面积76.4万亩，占林业用地的26%，其余则基本上是用材林。按照规划，“十一五”期间，将乐县的森林限额采伐蓄积量为86.1157万立方米，平均每年17万多立方米，其中商品材限额采伐蓄积量为56.7957万立方米，平均每年近12万立方米。由此可见，林地经营和林业产业在该县的经济结构占有非常重要的地位，林业是该县的支柱产业。二、当前将乐县林权流转主要形式及现状3林权流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，按一定程序，通过招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿的由一方转让给另一方的行为。林地流转是市场经济条件下林业发展的客观要求，是农村经济发展的必然趋势。近年来，福建林地流转呈现蓬勃发展势态，将乐等县市的林地流转也有较快发展。总的来看,我国林地流转呈现九大特点。（一）出租经营。一是林地使用权以出租形式转让给企事业单位或自然人造林、管护、经营，承租人自行负责购买种苗、栽植、管护，按年交付林地租金。以出租形式出现的林地一般都有连片、面积大、便于管理等特点，有利于实现规模经营。如自怀镇文明村一社马岩子450亩林地，承包给先滩镇周惠强，期限30年，承包人每年交纳租金1000斤大米（按市场行情折合成现金每年底支付）。二是林木采伐经营权以出租形式转让。由于竹林每年都可进行采伐，竹林所有者将采伐经营权转让给受让者，每年收取一定的转让资金。如：将乐县百林竹业公司通过此方式获得了福宝、榕山两个国有林场和福宝镇林场近2万亩毛竹林30年的采伐经营权。三是林权所有者将森林的生态资源、景观资源以出租方式转让，从而获得经济效益。如：将乐县福宝林场将龙栖山景区租赁给将乐县旅游公司经营，第一年收取租金12.5万元（以后逐年递增）。目前，全县按此方式流转的集体林地达4.5万亩。（二）入股分红。采取林权所有者（村社或农户）以林地、投劳折资入股，经营者以资金、技术、物质等形式入股，将土地、劳力、技术、资金、管理等折算成股份，收益按股分成。合作双方共同享有林地使用权，林权无需变更，以双方所持股份收益分成，核心是共同经营。如：赤天化纸业公司在福宝、先滩、九支、五通等乡镇发展纸浆竹基地，实行竹、浆、纸一体化发展，与农户签订协议，农民出土地和投劳，公司出种苗、化肥等物资，与农户共同管护或支付农户一定的管护报酬，投产后公司与农户“四、六”或“五、五”分成，极大降低了林农的风险，目前，该公司在将乐县已建成纸浆竹基础6.7万亩。目前，全县按此方式流转的林地达7万亩。（三）联合经营。林权所有者因资金、技术等原因无力经营管理，生产难以为继，但林权所有者又不愿出让林地经营权或林木所有权，则由企事业单位或自然人注入资金、技术，参与管理，共同经营，收益时按比例分成。如：博融公司4采取此方式在白鹿、甘雨等乡镇营造速丰桉工业原料林基地近2万亩，保证农民采伐时每亩每年收入不低于200元。目前，全县按此方式流转的林地面积为2万亩。（四）产权置换（林权换路权）。山区由于交通条件的限制，丰富的木竹资源不能运输出来或运输成本相当高，资源优势不能转换为资本优势，大量木竹资源只有浪费在山上，交通成为制约山区林业发展的瓶颈，同时，由于资源紧缺，木竹经营加工企业原料受限，因此，在资源过剩和原料紧缺的双重作用下，资源供需双方一拍即合，一种新型的“以竹（木）换路”的经济模式应运而生。即木材经营加工者投资修路，林权所有者则将一定期限的竹木经营权转让给投资修路人，简而言之为：“林权换路权”。如：民竹等三家公司合作在车辋镇的前锋、金龙、伏苓等村投资修建竹区公路，林农通过村委会与公司签订30年木竹购销合同，农户将每年生产的木竹按市场价格卖与民竹公司，实现“竹（木）换路权”。目前，三家公司已投入资金600万元，修通长约30公里的竹区碎石路面。这种模式的产生，有力地支持了山区的基础设施建设。目前，全县按此方式流转的林地面积为4万亩。（五）公开拍卖。林权所有者为了保证自身获利最大化或为了保证林权所有者的合法权益得到保护，往往会采取公开拍卖的形式出售林地使用权或林木所有权，以保证林权买卖的公开、公平、公正。如：石龙乡新朝门村四社社有竹林地1000亩，通过公开拍卖的方式转让林权，转让期30年，经过竞买，每年获得收益大幅增加。目前，全县按此方式流转的林地为3万亩。（六）协议转让。林权所有者由于自身条件限制或公开拍卖条件不成熟，则往往通过公开协商方式来完成林权流转。如：自怀镇显龙村五社与泸州兴泰公司采取公开协商方式，将杨家小沟的1000亩林地30年经营权转让给泸州兴泰公司，兴泰公司在拍得经营权后，投资50万元修建“兴泰园”山庄，利用森林景观搞旅游开发，实现了林地资源的保值增值，也带动了显龙村五社旅游业的发展，促进了林农增收。目前，全县以此方式转让的林权面积达1.1万亩。（七）抵押贷款。林权所有者为了获取资金用于扩大再生产或投资其他项目，将现有林地林木资源向金融机构申请贷款的行为。如:将乐县榕右乡林场向春，林改后明晰了产权，以林权抵押，申请贷款50万元，加上自筹资金100万元，5修通了林场通往外界的村级公路，当年采伐毛竹和杉木预计增加收入20万元，同时，解决了邻近两个边远林区村五个社的交通通行问题，为农民的生产生活资料运输提供了便利，为农民增收奠定了坚实基础。目前，将乐县以林权为抵押向农村信用联社申请贷款5件，林权抵押登记面积为1.3亩，信用社共发放贷款240万元，有力地促进了林业生产发展和林区农民的增收。（八）委托管理。企业或自然人支付一定的租金给林权所有者，并委托对其所有的林木、林地进行管理，林农在一定时期内将其林产品定向销售给租赁者。如：福宝镇、九支镇、五通镇、二里乡的林农将3.6万亩竹林地以每年每亩130-140元价格租赁给赤天化纸业公司，纸业公司与林农共同管护竹林资源，按30年时间签约，林农将竹产品销售给公司。此种模式的运行，灵活性较强，彼此约束力较宽，公司和林农都将风险降低到最低限度，对企业而言，解决了生产原料基地问题，保证了企业今后原料的正常供求，对林农来说，解决了竹林资源持续合理利用，也解决了大量农村剩余劳力就业问题，促进林农增收。目前，全县以此模式流转的林地面积为4万亩。（九）协会运作。由于地域优势和品牌效应，部分林产品需要不同的专业合作社来运作，以达到提高知名度、拓宽销售渠道、增加经济收益的目的。在政府的引导下，农民专业合作社应运而生，并迅速发展壮大。现已新建1000亩以上的竹产业专业村20个，并先后建立起五通竹编、二里竹业、白鹿优质竹种、凤鸣竹筷等5个专业协会。他们依托杂竹资源，替农民代购生产资料，指导加工技术，提供市场信息、开展货运代办和帮助产品销售，提供产前、产中、产后服务，形成了资本整合、劳力配合、产销结合的机制，提高了林农经济收入，促进了林区经济快速发展。目前，专业协会经营管理的林地面积多达2.1万亩。以上述九种形式模式开展了林权流转，共流转林地1.15万宗，29万亩。涉及国营林场及农村集体经济组织27个，林农0.93万户。三、林权流转中存在的问题将乐县林权流转的形式虽然成多样化发展，但流转林地所占比例并不大，而且，在流转过程中，也存在一些问题，归结来说，表现在这样几个方面。（一）信息不灵，林农利益受损。由于对林地、林木市场信息及经营能力的6缺乏，在林权流转中，在经营业主的诱导下，林农往往低价出让林权，利益严重受损，事后或一定时间后又想反悔，引发矛盾纠纷。（二）违规流转，侵害集体利益。经营业主与村社干部串谋，暗箱操作，违规贱卖集体林权，从中牟取非法利益，导致集体资产流失，群众意见大。由于在今年8月1日前没有一部规范林权流转的法律、法规或规章，导致林权流转难以规范操作和有序进行，出现了损害集体利益的情况。（三）缺失有效监管。林改之前的林权流转基本处于无序状态，往往是经营业主、林农或村社干部达成流转协议，签约付款后，才将情况报告林业部门，操作过程失去监管。出现流转程序不规范、合同内容不合法或显失公平等问题，损害了群众（集体）利益，为以后纠纷矛盾埋下隐患。（四）产权不明晰，违规流转。一些村社集体或林农，在产权尚未明晰或产权存在纠纷的情况下，隐瞒事实或为了发展集体经济盲目流转，与经营业主达成转让协议，收取了转让费并用于村级公路建设等公用支出。但经营业主一旦开始经营受让的林权，即引发争议，退钱退不了，合同又无效，导致经营业主进退两