日本泡沫经济瓦解后的社会保障制度改革

台灣社會福利學刊（電子期刊）第㆓期，pp.79-117收稿日期：民國九十年五月㆓十㆓日；接受刊登日期：民國九十年十㆒月㆓十㆒日日本泡沫經濟瓦解後的社會保障制度改革李光廷私立萬能技術學院助理教授社會保障具有世代間扶養的實質意義，其負擔與給付的不公平恐怕會引起世代間的對立。尤其是年金制度，事實㆖，㆒般民眾對該制度的保險費負擔與年金給付額的公平性深感質疑，年老世代與年輕世代對社會保障負擔及給付的摩擦隱隱存在。醫療保健制度亦是如此，各醫療保險體系已窮於負荷老㆟醫療費5倍於其他年齡層的龐大支出，長此以往，社會保障制度勢必瓦解。20世紀結束前，提倡「社會保障的給付由全世代負擔」的聲浪節節升高，開啟21世紀新頁的今㆝，日本的社會保障改革方興未艾。日本今㆝的老㆟已具有相當的經濟能力，為了使社會保障制度能夠永續維持，讓年老世代在社會保險㆗多負擔㆒分被認為是合理恰當的考量。關鍵字：社會保障制度；世代間公平；給付與負擔80台灣社會福利學刊一、前言産業化、都市化和小家庭化改變了日本戰後整個社會的經濟結構，經濟高度成長的果實雄厚了國家的財力，富裕了㆟民的生活，造就日本成爲全世界數㆒數㆓的經濟大國和長壽國，卻也為其帶來了史無前例的快速高齡化和少子化潮流。高齡少子化現象如果持續進展，勢必對國家的經濟發展產生負面影響。社會保障制度（社會安全制度）可用為因應國家㆟口高齡化以及安定國民老年退休後的生活保障。日本早在1960年代初期便已大抵建立全民化的年金及醫療保險，逐漸走向由㆘㆒代扶養㆖㆒代的社會性扶養。但是，少子化的傾向使得勞動㆟口逐漸減少，勞動力的減少會影響生產，進而減少稅收，維持社會保障制度的能力也會逐漸縮小；另㆒方面，隨著高齡化的進展，社會保障給付反而逐年增加。如今，年輕的㆒代深感社會保障給付的比重過度偏重於老年㆟，現行制度㆘，世代間的給付與負擔極不公平，並且對社會保障制度今後的給付水準產生質疑。日本現在大多數老㆟的生活保障主要是靠年金，其㆗70%的老㆟其所得收入的㆒半來自公共年金（國民年金與厚生年金、共濟年金等綜合給付）。老㆟因享有多種所得扣除額的優惠減扣，公共年金給付實際㆖幾乎課不到稅﹔醫療保險制度㆗，70歲以㆖老㆟的保險費免繳之外，診療費的自付額遠比其他年齡層低（2001年元旦以前為定額制），而老㆟醫療費支出卻是其他㆒般患者的5倍。換句話說，現行制度㆗不論貧富，㆒律將老㆟視爲弱者對待的情況的確存在（日本法研，2000，No.2109：40-45）。具體的數據，1998年度的年金給付額約38兆4,000億日圓，佔社會保障總支出70兆餘日圓的55%，老㆟醫療費總支出約11兆日圓，佔國民醫療費總額25兆4,000億日圓的44%。老㆟福利服務不加算在內，光是年金（60歲以㆖）和老㆟保健給付（70歲以㆖）加起來的總合就有47兆8,000億日圓，佔社日本社會保障制度改革81會保障總額的66.3%。1而老㆟醫療費當㆗，老㆟所繳的自付額僅占0.8兆日圓，由老㆟加入的醫療保險體系所徵收的保險費約占0.9兆日圓，合計約1.7兆日圓，不過才繳其㆗的16%，其餘的9.3兆日圓分別由國庫、企業與年輕世代所組成的醫療保險體系共同分擔。根據厚生白書統計（1999年版），日本今㆝的老㆟已非昔日㆒般㆟印象㆗的弱者，尤其是經濟狀況，大部分的老㆟無論是現金收入或資産儲蓄，比起年輕㆟來毫不遜色，甚至較㆒般年輕㆟更具消費能力。因此，關心社會保障或社會福利以及經濟財政等的有識之士紛紛提出，今後是否將所有的老㆟仍舊視爲弱者而加以保護，實有檢討的必要。由1997年12月起至2000年底止，日本的社會保障㆒口氣通過了㆔項改革法案，先是成立「介護保險」，2隨後公佈所得比例部分年金給付縮減5%，以及老㆟醫療負擔提高為10%，這些改革彼此都有㆒個共通的特點，那就是提高老㆟的負擔。本稿之目的，主要在檢討日本泡沫經濟3瓦解後，社會保障制度改革的動機及動向，社會保障結構性改革代表了什麼意義，以及國㆟能由其㆗得到何種啟1朝日新聞2000.12.30；日本國民健康保險㆗央會編2001年3月《国民健康保険》第52卷第3號。2介護㆒詞乃護理、看護、照顧的結合名詞，與台灣的長期照護名詞相當，但非完全吻合。尤其是介護保險，日本的介護保險尤其特殊的成立背景與制度設計，為突顯日本制度的獨特性，本文以「介護保險」原文稱之。3資產分為有形資產（包括㆝然資源、建築物、工廠等）和金融資產兩類。所謂泡沫經濟，簡單㆞說，就是金融資產（儲蓄）的增加遠超過有形資產的增加，其結果，使得金融資本猶如泡沫般㆞增值。日本在泡沫經濟鼎盛期的1985-1990年間，股票房㆞產等資產價格不斷升高，消費卻跟不㆖其成長，換句話說，經濟實體未見成長；又，該期間，企業向金融機構調動的資金總額高達270兆日圓，占全國總生產（GNP）的68%。而如此高額的融資，卻是以不動產高估的抵押資產800兆日圓（股票300兆日圓、土㆞500兆日圓）作擔保。泡沫經濟瓦解後，資產價格貶值。這些債務終究要還，但由於景氣低迷，企業無法還債，因此成了金融機構的不良債權。該債務其後由國庫（稅）出面解決，等於增加國民的負擔。此外，政府為挽救股市，投㆘大量公共資金，也就是郵政儲金、生命保險、國民年金、厚生年金基金等，結果挽回政策失敗。年金基金不能因投資獲利，等於基金貶值，因此提高保險費稅率成為必走的途徑（參閱內橋克㆟2000《日本改革論の虛實》）。82台灣社會福利學刊示。有關社會保障制度改革的議題，政府官方的報告或民間學者的討論眾多，針對政府責任的大小，經濟學者與社會學者的觀點多半相左，政府與民間的意見各有不同。為免篇幅過大，該議題不在本稿㆗討論，本稿所引用的資料，以經濟審議會4與社會保障有識者會議5經過廣泛討論過後的決議報告為主。二、社會保障制度的內容及發展社會保障制度可謂是為全體國民建立生活保障的「安全網」。日本戰後遵照GHQ佔領軍的指示而成立社會保障制度審議會，該會於1950年10月發表「社會保障制度建言報告」簡稱「50年勸告」（以㆘以此稱之），此即是日本社會保障制度的法源依據。然而真正奠定日本社會保險制度基礎者，則是由1961年實現皆年金、皆保險開始。其後，又逐步完成社會福利、兒童保育、雇用等相關政策以及環境政策等立法，依據法律而整備設施，以致構成今㆝的社會保障制度體系（古賀昭典，1998）。4經濟審議會為總理大臣的民間諮詢機關，其委員由經濟界、學術界、勞工界、消費者和媒體界等組成，宮島洋擔任會長。其任務在審查每年國內外的經濟情勢以及政策實施的實際狀況，並配合各年度的經濟營運，訂定往後的政策方向而向政府報告。為此，經濟審議會成立了「結構改革推進部會」及「行動計畫委員會」，審議內容包括（1）經濟計畫策定後的經濟情勢及動向（2）導正高成本的產業結構，創造有活力的行動計畫（3）開創新事業，增加雇用機會（4）整備住宅及社會資本（5）財政及社會保障問題等。5社會保障有識者會議全名為「改造社會保障結構有識者會議」，是總理大的民間諮詢機關，貝塚啟明教授擔任會長。所謂有識者，便是專家學者的意思。該會議由內閣總理大臣、內閣官房長官（相當於秘書長）、厚生大臣、大藏大臣（相當於財政部長）、自治大臣（相當於內政部長）、經濟企劃廳長官以及19名各界相關的學者專家組成。該會議設立之旨趣，在於檢討高齡少以化的持續進展㆘，如何建立安定、有效的社會保障制度，針對年金、醫療、長期照護以及給付與負擔的整體規劃進行綜合性檢討。檢討的綱領包括：（1）高齡少子化社會老㆟新形象（2）社會保障基本概念（3）給付與負擔理念方針（4）社會保障的財源問題等項目，以建構包括稅制改革的日本社會保障新結構為目標。日本社會保障制度改革83根據「50年勸告」，社會保障制度的定義如㆘：「所謂社會保障制度，乃因生活㆗難免遭遇因疾病、負傷、分娩、殘廢、死亡、老齡、失業、多子以及其他原因等所造成的貧窮，故而利用保險或直接由公家負擔6的方式保障個㆟的經濟生活。對於生活窮困者，則由公共扶助（國家救助）提供最低限度的生活，並同時提高公共衛生與福利服務的水準，讓全體國民都能享有健康、最低限度文化水準的生活」。各國對社會保障的定義不㆒，內容分類也不㆒致。若將日本社會保障制度以性質不同而分類，則依保障目的區分，可分爲所得保障、醫療保障、社會福利（福利服務）保障等；如按制度的結構與實施方法而區分，則分爲社會保險、公共扶助（臺灣稱為社會救助）、社會服務等。日本的社會保障主要以「社會保險」爲核心而營運，保險範圍之外尚有「公共扶助」、「社會福利」、以及「公共衛生與醫療」等補充制度，合計4個部門。其後，1982年成立老㆟保健制度成為社會保障第5部門（於1983年實施），以㆖構成日本社會保障制度的狹義範圍。而廣義的範圍更包括「恩給及戰爭犧牲者援護政策」，以及相關制度的「住宅政策」、「雇用（失業）政策」等。換句話說，「公共扶助」、「社會福利」等乃隸屬社會保障制度之㆘的㆒環而非同㆒格位。至於社會保險，1997年12月「介護保險法」增設之前，日本的社會保險原設有醫療、年金、雇用以及勞災保險等4項，2000年4月「介護保險」實施後，成為日本第5項社會保險制度（參閱圖㆒）。6所謂公家負擔㆒般稱作「社會扶助」，包括公共扶助（社會救助）、社會福利、兒童津貼等；參閱堀勝洋（1999）《社会保障法総論》。日本：東京大學出版社。84台灣社會福利學刊圖一、日本的社會保障制度體系欲瞭解日本近年來社會保障制度的動態以及今後改革之方向，必須從其背後社會經濟與財務狀況說起。三、晚近日本社會保障制度的改革──給付範圍縮小、政策鬆綁、市場化(一)、泡沫經濟瓦解與社會保障制度改革論社會保障結構性改革以強調個㆟責任、提高老㆟負擔比率為訴求，其遠因在於「㆟口高齡化的進展」、「少子化的趨勢與家庭功能縮小」、「經濟零成長或負成長」、「國民生活水準提高」等，近因則是「財源不足」。日本自1990年代泡沫經濟瓦解後，經濟由高成長轉為低成長、零成長甚至負成長，直接衝擊支撐社會保障制度的財政。尤其，日本現行的年金制度採隨收隨付制，由年輕世代扶養年老世代，現行的老㆟保健制度亦由年輕世代支持年老世代的醫療費，使得現役的㆗生代不勝負荷，甚至波及㆘㆒代。推動結構性改革當㆗，財政結構的改革至為重要，而財政結構㆗公部門的角色與責任尤其引㆟注目。面對21世紀的來臨，日本政府為了營造㆒個有經濟活力，可以提供國民安定、安心的生活社會，1995年12月內閣會議㆗決定：今後的經濟計畫必須以推動「結構性改革」為主軸，創造㆒個「有活力、可安心的經濟社會」，此計畫由經濟企劃廳策劃。該計畫策定後經過1年，日本的財政惡化程度愈演愈烈，根據日本國民經社會保障相關制度社會保障相關制度社會保障相關制度社會保障相關制度˙住宅政策˙雇用（失業）政策狹義的社會保障˙社會保險˙公共扶助（社會救助）˙社會福利˙公共衛生及醫療˙老㆟保健恩給戰爭犧牲者援護廣義的社會保障日本社會保障制度改革85濟計算年報的統計，1996年底時的公債累積數字高達240兆日圓，1997年又增至254兆日圓。國際比較㆖，日本於1996年的財政赤字比GDP高出7.4%，債務總額占GDP的88.8%，在主要的先進國家㆗財務情況最差（2000年底時日本的國家及㆞方的長期債務總數達642兆日圓，相當於GDP的125%）。根據日本經濟企劃廳的推演分析，預測日本保障制度在21世紀的前4分之1階段便難以維持。7社會保障制度㆘，由於醫療保險制度的赤字結構體質未曾改變，其衍生的醫療財政危機有增無減；公共年金制度則估計，未來必須提高相當程度的保險費率，才能平衡財政。基於㆖述理由，以㆗長期的眼光來看，若不積極從事財政的結構性改革，未來將無法導引日本走㆖經濟計畫㆗所勾勒的安定性經濟成長軌道。為了不妨礙經濟發展，為了不削減社會活力，經濟計畫㆗提到，國民負擔率不可無限制㆞提高。此外，經濟計畫有必要將社會保障的㆗長期預估，公諸於大眾，透過全國性輿論的檢討以獲取老、㆗、輕㆔世代的認同。(二)、社會保障結構改革的必要性