第十三章城市规划的行政与法制19

城市规划原理PrincipleofUrbanPlanning城市规划原理第一篇基础理论篇第二篇规划应用篇第三篇制定实施篇第一章城市的形成与发展第二章城市规划学科的产生和发展第三章城市规划的工作内容和编制程序第四章城市构成与用地规划第五章城市发展战略第六章城市总体布局第七章城市交通与道路系统第八章城市工程系统第九章居住区规划第十章城市公共空间第十一章城市历史文化遗产保护与城市更新目录第十二章城市规划的实施第十三章城市规划的行政与法制城市规划原理「城市规划」应从学科意义和实践行为的多方面加以把握。第十三章城市规划的行政与法制城市规划原理「现代城市规划」的兴起与公共政策、公共干预密切相关，城市规划表现为一种政府行为。根据现代行政法制的原则，「城市规划行政管理」的各项行为都要有法律的授权，并依法实施管理。「法制化」是现代城市规划的主要特征之一，也是城市规划的科学合理性得以实现的必要条件。城市规划原理第一节城市规划的行政权力与法制建设第二节城市规划的行政行为第三节城市规划行政管理的法制原则第四节城市规划法规体系第十三章城市规划的行政与法制第一节城市规划的行政权力与法制建设城市规划原理第一节城市规划的行政权力与法制建设一、城市规划与行政权力二、城市规划行政与立法授权三、城市规划法制建设城市规划原理对城市进行规划、实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又表现为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范无论对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对项目开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权利的应用。纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能。城市规划无不与行政权利相联系。一、城市规划与行政权力城市规划原理「立法授权」城市规划作为城市政府的一项职能，在不同国家有不同的起因和不同的立法授权方式。政府的规划行政权力来源于立法授权却是共同的。二、城市规划行政与立法授权城市规划原理1）在英国，城市规划作为政府的职能起源于公共卫生和住房政策。从1909年至今，英国的城市规划法已多次修改，城市规划方面的法律增加到几十部，法律对地方政府规划行政的授权已经十分详尽，其内容也随社会经济条件的变化而在不断调整更新。2）在美国，从城市规划的发展史看，政府对私人财产实行控制的权利演变是最为关键的因素。自20世纪20年代以来，区划（Zoningplan）作为城市土地使用的公共控制方式会城市规划实施的工具得到了广泛的应用和持续的发展。城市规划原理3）在我国，城市规划行政的立法授权体系也已基本形成。由《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》等对各级城市规划行政主体的授权。城市规划行政管理的原则、内容和程序得到了明确，从而使城市规划行政实现了有法可依，使城市规划走上了法制化的轨道。城市规划原理（一）我国城市规划法制建设的历史演进我国第一部《城市规划法》产生于1989年12月，自1990年4月起施行，并于2008年12月修改成为《城乡规划法》施行至今。在这以前，我国没有国家级的城市规划立法。城市规划工作主要是一种在行政轨道上的工作。城市发展的政策由党和国家行政领导部门确定。领导部门、领导同志的一系列“指示”、“意见”、“通知”、“批复”等指导着城市规划和城市建设工作。三、城市规划法制建设城市规划原理（二）城市规划法制建设的意义宪法规定，我国实行依法治国，城市规划的依法行政是依法治国总方略的一个组成部分，其意义主要为以下几方面。1、保障城市的整体利益和长远利益。2、保护公民、法人、和社会团体的合法权益。3、提高规划行政的效率。4、推进城市规划工作的民主化和科学合理性。三、城市规划法制建设城市规划原理（三）城市规划法制建设的主要内容「主要内容」1、法律规范的制定2、法律规范的执行3、法律规范的遵守4、确立和完善依法行政的监督机制三、城市规划法制建设城市规划原理1、法律规范的制定法制的最基本含义是法律体系和制度，它是法治的前提。城市规划依法行政首先要求城市规划法律规范体系「形式完备」、「内容完善」、「协调统一」。城市规划法律规范的制定是一项动态的工作，要在实践中不断立法的盲点，并根据发展的需求，适时地修改、调整已有的法律规范。城市规划原理2、法律规范的执行法律规范的运行要有法必依，要维护法律的权威性、公正性。城市规划依法行政要适应城市规划法律授权和对行政行为规范的不断深化、细化的要求，始终符合“内容合法”、“程序合法”的原则。城市规划原理3、法律规范的遵守城市规划依法行政离不开牢固的「守法观念」和「法治精神」的支撑。•在缺乏法治传统的中国，人们的法治观念较薄弱。•要实行依法治国，法律制度的建设固然重要，但「法治精神」的养成更具有根本性的作用。•「法治精神」就是崇尚法律而不是崇拜权力，遵守法律而不仅仅是服从权力；维护法律而不是追求权力，即依法而治，实行法治。城市规划原理4、确立和完善依法行政的监督机制监督机制的确立，不仅是对行政权力的制约，同时也是为了保证法律规范能切实得到执行和遵守。城市规划行政管理体现一种较为集中的权力，涉及到各种利益关系，必须要有健全的制约机制。要确立和不断完善城市规划依法行政的立法、司法、行政及社会的监督机制，以使城市规划的科学合理性、权威性、公正性得到体现。城市规划原理第十三章城市规划的行政与法制第一节城市规划的行政权力与法制建设第二节城市规划的行政行为第三节城市规划行政管理的法制原则第四节城市规划法规体系第一节城市规划的行政权力与法制建设第二节城市规划的行政行为城市规划原理一、城市规划行政行为的特征第二节城市规划的行政行为二、城市规划行政行为的内容三、城市规划行政行为合法的条件四、城市规划行政行为的效力城市规划原理「行政行为」是行政主体行使国家行政权力，对国家行政事务进行管理并产生法律效果的行为。我国宪法和法律赋予中央和地方人民政府领导和管理城乡建设的职权，城市规划是城乡建设工作的重要环节。政府及其城市规划行政主管部门根据法律、法规授权行使城市规划行政管理权限。城市规划行政行为有下列特征：1）是规划行政主体的行为2）是规划行政主体对城市规划进行管理的行为3）是产生法律效果的行为一、城市规划行政行为的特征城市规划原理「行政行为」是一种依法的行为，行政行为的内容必然都是对权利和义务的规定。「城市规划行政行为」在城市规划的整个编制、实施过程中，其主要内容有以下几方面：1、设定权利和设定义务2、撤销权利和免除义务：3、变更法律地位4、确认法律事实5、赋予特定物以某种法律性质二、城市规划行政行为的内容城市规划原理1、设定权利和设定义务•设定权利：制定规范性文件、组织编制和审批规划。•设定义务：规划行政主体要求相对方为一定行为或为不一定行为。2、撤销权利和免除义务•如吊销规划许可证，吊销规划设计资格证书，责令停工等。3、变更法律地位•行政主体依法对相对方原有的法定地位加以变化和更改，导致原来享有的权利或承担义务的扩大或缩小。如的规划设计资质升降或使用的土地性质转变。城市规划原理4、确认法律事实•行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明的具体行政行为。如对送审文件、图纸的确认；对违法建设工程作出的处罚。5、赋予特定物以某种法律性质•行政主体对特定物原不具有的法律性质加以设定，并因此对他人产生法律效果。如将城市中的某些地段划为历史街区，加以保护，则开发将受限制；在机场周围划定净空控制区，则控制区内的建筑高度将受特殊控制。城市规划原理只有符合一定条件的行政行为才是合法的行政行为，合法的行政行为才能产生一定的法律效力。合法的城市规划行政行为必须满足以下条件：1）行政行为的主体合法2）行政行为的权限合法3）行政行为的内容合法4）行政行为符合法定程序5）行政行为符合法定形式三、城市规划行政行为合法的条件城市规划原理1）主体合法：行政行为的主体必须有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任，否则行政行为无效。★行政主体合法包括行政机关合法、人员合法、委托合法三方面的内容。2）权限合法：行政主体必须在法定的职权范围内，以一定的权限规则实施行政行为。★城市规划的内容十分广泛，跨度很大，从组织编制省、自治区、直辖市的城镇体系规划到组织编制建镇制的总体规划，从城市总体规划的审批到规划实施的管理。城市规划行政主体只有在上述法定职权限度内实施行政行为，否则无效。城市规划原理3）内容合法：是指行政行为中体现的权利和义务，以及对权利、义务的影响与处理都应符合法律、法规的规定和社会公共利益。对于自由裁量行为，必须符合法定幅度与范围。行政行为的内容应明确、适当，体现公正合理；必须符合实际，切实可行。4）程序合法：行政主体在实施行政行为时必须依照法定程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种行为。★一是要求行政行为性质要与相适应的法定行政程序要求相符合；如：行政许可程序是申请、审定、核发。二是必须符合程序的一般要求，如：说明身份规则、听取意见规则等。城市规划原理5）形式合法：行政行为符合法定形式是指法律、法规明确规定某些行政行为必须具备一定形式时，行政主体所实施的行政行为只有符合这些规定，才能成立。★例如，城市规划实施管理中应使用标准的各类文书；对规划实施进行监督检查，有关执行人员必须出示证件，责令违法建设工程停工要发出“停工通知书”。城市规划原理有效成立的城市规划行政行为具有确定力、拘束力和执行力。1）确定力：是指有效成立的行政行为，具有不可变更性，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。2）拘束力：一是对行政主体自身的拘束力，二是对相对方的拘束力。3）执行力：是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力，如强制受罚人缴纳罚款。四、城市规划行政行为的效力城市规划原理第一节城市规划的行政权力与法制建设第二节城市规划的行政行为第三节城市规划行政管理的法制原则第四节城市规划法规体系第一节城市规划的行政权力与法制建设第十三章城市规划的行政与法制第二节城市规划的行政行为第三节城市规划行政管理的法制原则城市规划原理行政法制原则也即行政法基本原则，它是贯穿于行政法之中，指导行政法制定和实施的基本准则。对于城市规划行政而言，必不可少的有：一、行政合法原则二、行政合理原则三、行政效率原则四、行政统一原则五、行政公开原则第三节城市规划行政管理的法制原则城市规划原理一、行政合法原则「主要内容」:1）任何行政法律关系的主体都必须严格执行和遵守法律，在法定范围内依照法律规定办事。2）任何行政法律关系的主体都不能够享有行政法调节的特权，权利的享受和义务的免除都必须有明文的法律依据。3）行政机关进行行政管理必须有明文的法律依据。即“法无授权不得行，法有授权必须行”。4）任何违反行政法律规范的行为都是违法行为，它自发生之日起就不具有法律效力。一切行政违法主体和个人都必须承担相应的法律责任。城市规划原理二、行政合理原则「具体要求」1）行政主体在行使自由裁量权时，不仅应事实清楚，在法律、法规规定的条件和范围内作出行政决定，而且要求这种决定符合立法目的。2）行政主体的行政行为在合法的范围内还必须合理。行政行为要符合客观规律；行政行为要符合国家和人民利益；行政行为要符合正义和公正。城市规划原理三、行政效率原则•廉洁、高效是人民群众对行政主体的要求，提高行政效率是国家行政改革的基本目标之一。•遵循客观规律，遵循基本建设的必要审批程序，是提高行政效率的先决条件。城市规划原理四、行政统一原则1）行政权统一：我国实行人民代表大会和权利分工原则，行政权由行政机关统一行使。2）行政法制统一：要求各级主体所制定的行政法律规范的内容要相互协调、衔接，不能相互抵触和冲突；3）行政行为统一：行政权利的属性要求在行政机关内部下级服从上级，地方服从中央。城市规划