审批、核准、备案

“这个项目是该核准还是备案呢？”、“这个项目该到哪级主管部门批？”、“该先做环评呢还是先去备案？”之类的问题。鉴于此，本文作者试图从投资项目审批/核准/备案制度概述、投资项目管理一般流程、外商投资项目管理相关规定、环境影响评价文件的分级审批制度、地方政府部门对投资项目管理的规定等方面对目前中国的投资项目管理体制作简单的分析，以期能较为清晰地回答前述几个问题。一、投资项目审批制、核准制与备案制概述2004年7月，国务院颁布了“国发[2004]20号”《国务院关于投资体制改革的决定》（以下称“《决定》”），对原有的投资体制进行了一系列改革，并确定了对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，出于维护社会公共利益的目的，政府仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。《决定》明确了中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：审批制、核准制、备案制。下面就该三类制度做简单的分析。（一）审批制在实际操作中，政府投资建设的项目往往关乎国家安全和社会公众利益，且该等项目还常常涉及到不能由市场自发主动的进行有效配置的经济和社会领域。因此，《决定》并未完全废除审批制，在政府投资建设项目中仍保留了该项制度。对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目，需报送审批项目建议书和可行性研究报告。对于投资补贴、贷款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。（二）核准制《决定》的附件《政府核准的投资项目目录》（2004年本）（以下称“《投资目录》”）中对核准制的适用范围做了说明，即核准制适用于不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。《投资目录》中规定“由国务院投资主管部门核准”的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准；“由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但《投资目录》明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。《投资目录》将需经核准的项目分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资共十三个类别。由于外商投资项目和境外投资项目的特殊性，一般分别立法规定投资项目核准办法（不含外商投资项目及境外投资项目）、外商投资项目核准办法、境外投资项目核准办法等三类。省级人民政府均参照该种体例制定了适用于本行政区域范围内的项目核准办法及目录。外商投资项目管理将于下文单列阐述。对于实行核准制的项目，企业仅需向政府提交项目申请报告即可，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。项目申请报告主要是对该项目“外部性”和“公共性”作出评价，是可行性研究报告的简化版，申请报告已不再包括投资项目市场前景、经济效益、产品技术方案等需要由企业自主判断决策的内容，仅把原可行性研究报告的内容中“需政府决策”部分留在了项目申请报告中，即要求政府从投资项目的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和能源耗用等方面对其进行分析。（三）备案制除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，不使用政府性资金投资建设《投资目录》以外的项目适用备案制。对于实行备案制的项目，企业仅需按属地原则向地方主管部门备案即可。表：投资项目审核基本要素表投资项目类型资金投入方式项目申请文件行政许可方式政府投资项目直接投资项目建议书可行性研究报告审批资本金注入投资补贴资金申请报告转贷贷款贴息企业投资项目企业自筹资金项目申请报告核准项目备案手续备案二、投资项目管理一般流程国务院办公厅颁布实施的“国办发[2007]64号”《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（以下称“《通知”》）分别对实行审批制、核准制及备案制的项目管理流程做了规定，强调了投资项目管理适用由发展和改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门、建设部门、统计部门等各单位密切配合的管理机制。特别要注意的是，境外投资项目及外商投资项目核准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。（一）适用审批制的投资项目管理流程图根据《企业投资项目核准暂行办法》的规定，在发展和改革部门等项目核准机关受理核准申请后，即在上图第二步中，发展和改革部门等项目核准机关有权委托有资格的咨询机构对该投资项目进行评估，征求该投资项目涉及的其他行业主管部门的意见、征求公众意见、进行专家评议。三、外商投资项目管理相关规定外商投资项目由于其投资资金来源的特殊性，相较于一般投资项目，其投资管理部门除发展和改革部门外，还包括商务部门（外经贸部门）以及外汇管理部门。《决定》、《外商投资项目核准暂行管理办法》规定国务院、商务部及各级商务主管部门、各级发展和改革部门为有权对外商投资项目进行核准的部门。根据《外商投资产业指导目录》（以下称“《外资目录》”）《商务部关于依法行政做好外商投资企业审批工作的通知》（商资函（2005）3号）、《商务部关于下放外商投资股份有限公司、企业变更、审批事项的通知》（商资函[2008]50号），国务院、各级发展和改革部门及各级商务主管部门核准权限具体如下：有权核准部门核准范围国务院《外资目录》总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目国家发展和改革委员会、商务部《外资目录》总投资（包括增资额）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元（包括增资额）及以上的限制类项目商务部涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项省级发展和改革委员会、省级商务主管部门《外资目录》总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目省级商务主管部由商务部（原外经贸部）批准的外商投资企业，门如新增投资总额及新增注册资本属于《外资目录》鼓励类、允许类1亿美元，限制类5000万美元以下省级以下的地方发展和改革委员会《外资目录》总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目；大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项从上表看，商务部门及发展和改革部门在国家级别及省级核准范围较为一致，但两者在核准项目时审查的重点和内容有所不同。由于我国的外商投资项目通常表现为设立外商投资企业或向外商投资企业增资的方式，商务部门作为外商投资企业的主管部门，其审查的主要内容为外商投资企业的合同和章程，审查重点是合同、章程形式的有效性、出资比例和投资总额配比的合法性等等。而发展和改革部门审查外商投资项目的重点在于该项目的“外部性”，即该投资项目对社会、环境的影响。四、环境影响评价文件的分级审批制度规划部门、国土资源部门、环境保护部门是投资项目管理体系中重要的配套管理部门。下面以环境保护部门为例，就建设项目环境影响评价文件分级审批制度、以及《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）》（见附件一）（以下称“环保目录一”）、《环境保护部委托省级环境保护部门审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）》（见附件二）（以下称“环保目录二”）与《投资目录》的对比分析两方面对项目投资配套管理制度做简单说明。（一）环境影响评价文件按分级审批制度《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环境保护部令第5号）（以下称“《分级审批规定》”）对除有关海洋工程和军事设施建设项目的环境影响评价文件外的其他所有建设项目环境影响文件分级审批权限做了统一规定。环境保护部门对于建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。环境保护部、省级及省级以下环境保护部门的分级审批权限如下：各级环保部门审批范围备注环境保护部1、核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；2、跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；3、由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目。省级环境保护部门1、环保目录二中由环保部委托审批的项目；2、有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆等对环境可能造成重大影响的建设项目。建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，由共同的上一级环境保护部门审批。省级或地级环境保护部门化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制剂、酵母等污染较重的建设项目。（二）环保目录一、环保目录二与《投资目录》的对比信息表对比环保目录一、环保目录二与《投资目录》各项目的核准机关级别，由于投资项目主管部门和环境保护部门对项目审查重点不同，环境保护部已经把部分虽由国务院投资主管部门核准但对环境影响相对较小的投资项目委托省级环境和保护部门以环境保护部的名义核准，以增加环境影响文件审查的效率。对比信息表具体如下：项目细分项目国务院投资主管部门核准省级投资主管部门核准环保部核准省级环保部门核准农林水利农业涉及开荒的项目√水库国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目√√其他水事工程需中央政府协调的国际河流、涉及跨省（区、市）水资源配置调整的项目√√能电力在主要河流上建设的项目和总√√源装机容量25万千瓦及以上水电站项目抽水蓄能电站√√火电站√√热电站（燃煤项目）√√（背压机项目除外）√(采用背压机组）风电站（总装机容量5万千瓦及以上项目）√√核电站国务院核准√330千伏及以上电压等级的电网工程√电网工程：750千伏及以上交、直流项目和500千伏直流项目；跨境、跨省（区、市）330和500√√千伏交流项目电网工程：不跨省（区、市）的330、500千伏交流项目√√煤炭国家规划矿区内的煤炭开发项目√国家规划矿区内年产150万吨及以上的煤炭开发项目√√国家规划矿区内年产150万吨以下的煤炭开发项目√√年产50万吨及以上煤炭液化项目√石油、天然气年产100万吨及以上的新油田开发项目√√其他原油项目备案年产20亿立方米及以上新气田开发项目√√其他天然气项目备案液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）√进口液化天然气接收、储运设施。√√国家原油储存措施√√跨省（区、市）干线管网输油管网项目（不含油田集输管网）√√跨省（区、市）或年输气能力5亿立方米及以上的输气管网（不含油气田集输管网）√√交通运输铁道（铁路）跨省（区、市）或100公里及以上项目√√其他新建（含增建）铁路√公路国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目√√跨境、跨海湾、跨大江大河（通√√航段）的独立公路桥梁、隧道项目西部开发公路干线的公路项目√水运新建港区和年吞吐能力200万吨及以上的煤炭、矿石、油气专用泊位项目√√前项以外的其他项目√集装箱专用码头√√千吨级以上通航建筑物内河航运项目。√√民航新建机场√√扩建军民合用机场√（会同军队有关部门）√总投资10亿元及以上扩建机场√√项目信息产业电信国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目√√邮政国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目√√电子信息产品制造卫星电视接收机及关键件项目√√国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目√原材料冶金有色已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目；新建（含搬迁）、扩建（含技术改造增加产能的）炼铁（包括烧结、球团、焦化、直接还原、熔融还原）、炼钢项目√√轧钢项目√√其他铁矿开发项目√总投资5亿元及以上的矿山开发项目√√新增生产能力的电解铝、氧化铝项目√√其他矿山开发项目√新建和扩建铜、铅、锌冶炼项目√矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目√其余稀土深加工项目√日采选矿石500吨及以上项目（黄金）√√其他采选矿项目（黄金）√化工石化新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨