3章电子政府的理论基础

•第一章电子政府提出的背景及动因3.1新公共管理3.2新公共服务3.3协同政府3.4管理信息系统3.1新公共管理理论3.1.1新公共管理理论简述新公共管理理论NewPublicManagement，NPM.是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。3.1新公共管理1.新公共管理理论产生的背景原因：（1）自20世纪70年代开始，由于石油危机及福利国家负担过重；（2）自二战以后，国家机构不断膨胀，变得臃肿、效率低下；（3）科技革命的影响，即信息技术的出现让陷入困境中的国家看到了解决途径。3.1新公共管理2.新公共管理理论的产生：传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为理论核心；新公共管理理论则是以现代经济学和私营企业管理理论与方法作为理论基础；（1）从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”的假定中获得绩效管理的依据；从交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率和质量的一句；从成本-效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评判的依据等等；新公共管理理论（2）新公共管理从私营企业管理方法中汲取营养。比如说私营部门的组织形式能灵活适应环境，而不是韦伯僵化的科层制；政府要对产出和结果的重视，而不是只管投入，不重产出；政府在人事管理上也可以实现合同雇佣制和绩效工资制，而不是永久任职的公务员人事制度等等。3.1新公共管理3.1.1新公共管理理论简述总之，新公共管理是以现代经济学为理论基础，主张在政府公共部门广泛采用私营企业部门的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调公务人员对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。根据西方行政学者P•格里尔、D•奥斯本和T•盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想观点：3.新公共管理理论的主要思想观点P48-49主要观点BECDA企业化政府掌舵性政府分权化结构顾客导向型政府市场式治理新公共管理理论的主要思想观点：（1）掌舵型政府提出重塑起催化作用的政府——掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把政策制定与政策执行分开。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。新公共管理理论的主要思想观点：（2）企业化政府政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。①重视提供公共服务的效率、效果和质量。②实施明确的绩效目标控制。③重视并鼓励公民参与，公务员不必保持中立。新公共管理理论的主要思想观点：（3）分权化结构政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理，发展趋势就是自治。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。新公共管理理论的主要思想观点：（4）市场式治理主要就是在公共管理中引入竞争机制，打破政府提供公共服务的垄断性。新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。新公共管理理论的主要思想观点：（5）顾客导向型政府政府提供公共服务应以顾客或市场为导向，“企业家”式的政府。这是新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。项目电子政务存在方式管理方式组织结构工作中心工作重心决策参与范围主要议事方式办事时间和方式管理成本效益虚拟性分权管理网络型扁平化辐射结构以公众需求为中心以服务、指导为中心内部与外部共同参与网络会议7×24式跨越地理限制边际成本递减而收益递增3.1新公共管理理论3.1.2电子政务与新公共管理的关系电子政府是政府管理理论发展到新公共管理理论的一种必然的政府形态，电子政府的建设就是对新公共管理理论的践行，具体的实施过程是电子政务的建设过程。3.1新公共管理理论3.1.3新公共管理对电子政府发展的推动作用1.推进政府在线服务新公共管理理论电子政务实践主张顾客导向原则；强调政府关注顾客心声，认真分析其需求，提供给公众所需的服务；在线服务是通过政府网站提供公共服务的有效方式，服务内容从信息发布、业务办理、工作表单下载等，不断拓展到业务在线办理、资料在线流转、在线反馈互动等；P50不同顾客有不同需求，公众可以有选择的参与；电子政务可以根据不同用户设计不同的界面，提供不同的服务，而且本身的在线服务就会有专门的客服人员随时随地的响应顾客的不同需求和帮助3.1新公共管理理论3.1.3新公共管理对电子政府发展的推动作用1.推进政府在线服务3.电子政务服务外包2.促进部门业务协同4.推动公共信息共享3.1新公共管理理论3.1.3新公共管理对电子政府发展的推动作用5.促进政务绩效评价电子政务更容易实现政府的绩效评估，目前至少有三个方面的表现：（1）政府职能上网，权责追究更为透明、简易；（2）业务流程网上操作，更为规范也更易评估；（3）各省市部门网上的服务效果，既有竞争、比较又可获得网民反馈；3.2新公共服务3.2.1新公共服务理论简述新公共服务NewPublicService，NPS.新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特•登哈特为代表，以他们登哈特夫妇出版的《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中对新公共服务理论的讲述为权威。1.提出了新公共服务的五项原则：（1）追求公共利益“公共行政追求的是公共利益，公共利益是新公共服务的一块基石。”——《新公共服务：服务，而不是掌舵》3.2.1新公共服务理论简述公共利益遵循的原则：“少数服从多数，并保护少数。”公共行政：国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动。①NPM与公共利益NPM把社会视为一个市场，这个市场不涉及公共利益的愿景。它只强调企业化政府要对顾客的利益负责、满足顾客需求。而公共利益，是作为满足顾客的同时所产生的副产品。所以NPM中，顾客利益为第一要务，而非公共利益。②NPS与公共利益p53NPS认为公共利益是进行对话与协商的结果，而不是个人自身利益的聚集，认为追求公共利益，公共行政才显得崇高神圣，公共管理的工作才显得富有意义。同时认为是否服务于公共利益是政府与企业的重要差别，也是NPS的基石。（2）共享式公共治理NPM：分权化结构，趋向自治；NPS：公民应与政府分享权力，共同治理社会。政府与公民应建立信任、合作关系。趋向自治。p533.2.1新公共服务理论简述（3）参与式公共决策NPM：掌舵型政府；NPS：强调以公民为主导，由公民来参与决策，并让公民与政府共享政策制定和执行的权力，培养公民的责任和风险意识。p543.2.1新公共服务理论简述（4）重视公民资格与身份NPM：把公民当作顾客；NPS：强调建立社群类的合作性组织结构。p54（5）承认政府的公共责任NPM：对顾客负有的责任；NPS：公共责任是基于一种理念，为了公共利益而为公民服务。p543.2.1新公共服务理论简述2.新公共服务的核心思想：（1）重视公共利益，是基石，也是公共行政的首要追求；（2）重视公民；[公民的角色-主人翁？]（3）定位政府的角色——服务者；3.2.1新公共服务理论简述（1）差别：NPM中的政府是掌舵的企业，NPS中的政府是服务者；NPM中的公民是顾客，NPS中的公民是与政府共享治理，分享权力；NPM追求效率、效益，NPS追求公共利益；NPM提出的是针对现实体制的具体理论，NPS提出的是针对政府发展方向的政治理念；3.新公共服务与新公共管理的差别及自身的不足（2）不足：NPS提倡追求公共利益、重视公民、提倡民主自治等理念符合人类社会发展的根本方向，但却缺乏可操作性，没有给出具体可实践的方法途径。3.2新公共服务3.2.2电子政务与新公共服务的关系电子政府以为公众提供优质、高效的公共服务为存在目的。从根本上改善政府的公共服务质量是电子政府的核心价值。P51新公共服务理论为电子政务指明正确的建设方向。注重电子政务的开放性与透明度；两个方面注重电子政务的民主性与服务性；3.2.3新公共服务理论对电子政务发展的引导作用电子政府的建设就要重视两个方面:如何增强民主性与服务性？（1）加强政府上网的互动功能建设。（2）重视获取政府信息与服务的便利性建设。3.3协同政府3.3.1协同政府简述“协同政府”，又称为整体政府或全面政府，是20世纪90年代中期公共部门改革背后的新思维，是针对之前公共服务提供碎片化现象的回应。P59“碎片化”VS“整体化”公共服务碎片化事例：中国的社会保险制度.在政府管理领域,“碎片化”指的是部门内部各类业务间、政府各部门间以及各地方政府间政策、业务、制度分割的状况。中国目前的社会保险制度“碎片化”状况：城市与农村分割，私人部门与公共部门分立，形成多种社会保险制度并存状况。“农保”：农村社会养老保险；“新农保”“土保”：即“土地换保障”制度；“城保”：城镇企业职工养老保险；“公保”：即机关、事业单位养老保险。公共服务碎片化的弊端：(1)分工过细导致流程破碎、组织僵化，导致部门主义、整体效率低；(2)专业化劳动导致公务员技能单一、创新能力弱，工作效率、效能低下；(3)公共服务程序繁琐、服务效能低，更易滋生腐败，以权谋私；3.3协同政府3.3.1协同政府简述1.协同政府的主要观点：围绕特定的政策目标,在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。这种合作是全面的,包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府部门之间、中央与地方之间的合作等,达成资源的最大化共享、业务流程一体化，为公民提供整体便捷的、一站式优良服务。3.3协同政府3.3.1协同政府简述2.协同政府的主要做法3.3协同政府3.3.1协同政府简述（1）决策统一，政策一致。通过设立直属首相办公室或内阁的综合性决策机构和特别委员会。成立若干综合性机构,作用是为了在政府的核心建立起跨部门的联系。比如,社会排斥小组、妇女中心、政策中心、特别委员会等机构。社会排斥小组、妇女中心等综合性决策机构；政策中心：是政府的思想库,直接隶属首相办公室,对政府制订的政策有权进行独立的分析研究。特别委员会：设在政府内阁的跨部门组织,委员会主席由各部部长担任,或政府官员担任,有的则由民间人士担任。其成员来自不同背景,既有公共部门、私营部门、自愿者组织,又有工会和研究团体。不是常设机构,往往是为了某一类特殊的政策问题而专门成立的,目的在于听取各方的意见和反映，并提出解决政策。2.协同政府的主要做法（1）决策统一，政策一致。2.协同政府的主要做法：（2）目标制定过程的多方参与，新的责任与激励，新的绩效管理。英国政府最有创意的新责任机制或者说新绩效管理机制就是“公共服务协议”的创立。主要内容：把目标实现程度与财务开支放一起，是内阁、政府各部门和执行机构三者之间签订“公共服务协议”，既作为提供服务的依据，又作为绩效评估与管理的标准。而且协议具有法律效力,有一定的强制性。2.协同政府的主要做法：（3）组织机构的整合。[参看P61]①新的组织类型：强调成员背景的多样化、组织文化的包容性，最大限度地清除组织内边界，打造良好团队。②跨组织工作的新方式:通过共同的领导、联合团队、融合性的结构，以政策整合为前提，最大化的共享跨组织资源。2.协同政府的主要做法：（4）业务整合，打造以协同为特征的行政流程。业务整合建立在业务流程的设计和再造基础上。理顺业务流程程序，尽量缩短简化每一个环节，减少程序环节；添加综合、跨部门机构，改变、简化业务流程。3.3协同政府3.3.2电子政务与协同政府的关系电子政务建设要以协同政府理念为指导；建设电子政务就是要建设一个整体化、协同化的电子政府。3.4管理信息系统3.4.1电子政务和管理信息系统的关系管理信息系统MIS.ManagementInf