非税收入规范化管理研究

非税收入规范化管理研究（中央广播电视大学会计学专业康丕琴）「内容提要」非税收入是政府收入体系的一个有机组成部分。当前非税收入管理的突出问题是数额大、征收主体多元化、管理规范性差，带来严重负面效应。本文在分析上述问题形成原因的基础上，提出改革和规范非税收入管理的思路，即对非税收入的不同种类区别对待，分流归位，依法立项，建立和完善规范化征管体系，并以治本为目的实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革，文中还就此提出了一系列具体措施建议。「关键词」非税收入，改革，管理，规范化非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我们在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济的要求，加强对非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。一、非税收入概念的提出非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库[2001]24号文件中。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的（财综[2003]29号）文件中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。二、非税收入的现状、管理存在的问题及原因分析（一）基本情况和存在的问题——非税收入数额大、征收主体多元化、管理欠规范建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年，预算外资金只有8.91亿元，相当于预算内收入的4.2%.改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的30.6%；在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”，演变为占据“半壁河山”，成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的97.7%.1993年调整口径后，预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右，但增长仍迅速，1996年预算外资金决算数为3893亿元，仍相当于财政收入的一半。根据资料了解，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。由于转轨过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力（制度外收入），但是考虑到其法律地位的不合理性，此估算结果中并未将其纳入“非税收入”规模。非税收入超常规膨胀的问题，突出表现在地方层次。例如湖南省2002年非税收入总额达到278亿元，相当于同期地方财政收入的1.36倍；而且从增长速度也超过地方财政收入，1998－2001年，该省非税收入分别较上年增长15.25%、9.22%、13.22%，比同期地方财政收入的增幅分别高出5.33、3.01和6.89个百分点，比同期各项税收的增幅分别高出10.55、4.76和6.46个百分点。广东省2002年预算外资金收入达499.42亿元，比上年增长36.6%，占一般预算收入的41.56%，但考虑到非税收入的口径比预算外资金的概念要大，其非税收入所占的比重要也要超过50%.非税收入大于税收的情况，在经济发达的地区一般要平缓一些，这可能是因为经济发达地区政府地方税源相对充裕，不必像欠发达地区的政府那样，要更大程度上依赖非税的途径筹资。地方非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景。收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项目以上，其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。此外，更严重的是，尽管中央三令五申，向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，秩序混乱，有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大，随意性强。再有，尽管有关收费规定对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符。（二）原因分析体制转轨是非税收入膨胀的大背景。非税收入（尤其是预算外非税收入）的产生以是以统收统支财政管理体制的打破为背景，其发展则以体制转型时期各类经济主体释放其长期受到抑制的自主性与创造性的强烈需求为依托，其无序膨胀则是以转轨时期监督和约束机制薄弱为基本条件。在转轨过程中我国政府收入来源渠道多元化、非税收入迅速增长的原因相当复杂，其中既有体制性因素，也有非体制性压力。归纳起来，成因主要有以下几点：第一，分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、“鞭打快牛”，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（职能合理与否姑且不论）。另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整权来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位，因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权趋向于演变为财权，财权反过来又支撑事权扩大。第二，各级政府间彼此戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994年），每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备和算计从未消除。其根源在于，“一级政府、一级事权”规则的存在势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入，而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府尽可能通过扩张预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。第三，“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金来缓解收支矛盾。第四，政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手段五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门的权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在名义上双方“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，曾归入“制度外”。在非税收入在部门、单位收支挂钩的情况下，利益驱动尤甚。收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。近年在推行“收支两条线”改革之后，还有不少暗中的“挂钩”关系。这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，这是收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的重要动因。第五，在我国经济转轨变型时期市场、技术和体制诸条件发生较大变化的情况下，必然发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变，使公共产品边界模糊漂移，进而公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，于是原本就具有扩张非规范收入动机的政府部门及权力环节，更借势巧立名目增加收费，扩张这类收入。第六，根据现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省级两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门；征收标准以物价部门为主会同财政部门；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目和标准管理分开，收费管理和政府性基金分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，不利于区别对待加以合理化；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，认识和处理问题的出发点存在差异，加之法律约束乏力，导致一些在中央得不到审批的收费项目就分散到地方审批，在一个部门得不到批准就转移到另一个部门审批，以某种名目得不到批准就换个名目审批，因而成为导致非税收入无序扩张的一种体制性因素。第七，政出多门竞相收费的机制，与行政体制改革的长期滞后有关。政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，政府与市场得分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而在体制转轨和政府职能转换的过程中，每次体制变革都容易衍生出一些靠收费“吃饭”的部门，行政机构陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀的恶性循环之中。预算内财力无法满足政府规模庞大的日益增长的开支需要，于是非规范的非税收入就成了支撑政府运转的一种选择。第八，国家某些重大基本建设项目预留资金缺口是某些收费和基金等非