第九章-政策过程与政策分析方法

第九章政策过程与政策分析方法本章主要内容•第九章政策过程与政策分析方法•第一节政策过程•第二节政策分析的方法••第一节政策过程•一、政策议程建立•二、政策方案形成•三、政策决定•四、政策执行•五、政策评估第一节政策过程•行政决策是个复杂的过程。其中存在许多机构、部门、个人间的相互作用，可能在若干阶段上渐次展开，不同阶段环环相扣，构成政府行动与社会问题间的往复循环。因此，“政策过程”这个概念就是要求用动态观点认识和分析行政决策，并揭示其中的复杂性。大多数学者将政策过程分为五个阶段，即政策议程建立、政策方案形成、政策决定、政策执行与政策评估。政策议程建立政策方案形成政策决定政策执行政策评估•一、政策议程建立•议程建立是政策过程的第—阶段，决策者需要辨认什么是政策问题，并依据某种标准，对问题的轻重缓急做出排序。初看似乎并无需要讨论的价值。总是出现了问题，才需要决策，因此，决策者必然清楚要解决什么问题。但实际情况可能比想象的要复杂得多。从不同的角度看问题可能完全不同。把什么问题纳入议程，把它看作什么性质的问题，这对后面的决策阶段有重要影响。因此，议程建立实际上是整个政策过程中最重要的。•(一)政策问题的确认•政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到威胁或损害而出现的问题；社会问题是由于社会关系或环境失调，使社会全体或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍。也有人解释为，政策问题是那些引发部分或全部公民需求或不满的条件和状况，而这些公民追求的是状况的改善或矫正。•(二)建立议程的途径•政策议程的建立是复杂的过程。各种问题能否进入正式的政策议程，取决于各种力量的交互影响力。一般来说，公众关心和讨论的各种问题叫公众议程，进入决策程序并被正式提出来讨论的各种问题，则是制度议程或政府议程。综观各国情况，进入制度议程的途径大致有三种：••进入制度议程的途径大致有三种：•(1)外在发动型：常由政府以外的社会团体或公众提出，首先成为公众议程，引起广泛讨论或较大反响，然后以社会舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程。•(2)政治动员型：常由最高领导集团或政治领袖提出，自上而下地形成各级政府的基本政策议程，再向外扩散成为社会公众接受和认可的议程；•(3)内在发动型：常是某一政府部门或某一层级的政府首先提出，并被采纳为政府的正式议程。•以上三种途径无优劣之分，不同的制度背景、环境条件、历史传统，以及不同的问题性质，均导致不同的途径。许多调查材料显示，特定时期的公众议程和政府议程，可能不同。亦即公众认为最重要的问题，政府未必认为最重要。•二、政策方案形成•第二个阶段是政策方案形成。问题被列入议程后的任务是为解决问题寻找一系列政策方案，从中选择最恰当的、最符合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较和决定。•政治生活的复杂性决定了政策问题必然牵涉很多方面的利益和行为。为此，制订方案时必须遵循以下原则：•1．信息性原则，掌握充分的信息是分析解决问题的基础。政策问题是具体的，政策方案必须基于信息的可靠性、准确性和广泛性。•2、系统性原则，任何一个政策问题都不是孤立的，与其他问题相互关联，形成相互交织的网络和系统。•3．预见性原则，问题的程度、大小、性质、影响的深度和广度都可能发生了变化，因此，方案的制订要有较强的预见性和适应性。•4．灵活性原则，政策方案是针对某一时期某一问题所提出的，一旦正式成为公共政策，它将具有强制约束性，即具备某种刚性。然而，突发或紧急情况的出现会对政策造成挑战。•5．可行性原则•政策方案应是竞争择优的，“优”的标准需要综合政策目标、社会收益、执行可能等标准来评价，评价的过程应有充分的公开性和竞争性。仅由少数领导或少数部门提出政策方案，然后就强制推行，这种方法不可取。•决策的科学化和民主化。一般来说，最终决策权需要集中，但为使这种集中不走向偏颇，就要有一个对各种方案进行广泛讨论、咨询的过程。首先划定政策涉及的对象和范围，一方面公开咨询，另一方面把政策方案的制订交由负责任的团体和组织制订，然后通过公开、公正的程序提交决策部门。•政策方案的来源是可以多元化的，它比政府某部门独立操作可能更能产生效益和权威，也是政策过程民主化的一种措施。针对政策形成，我们强调的是解决办法之间的选择性。不同的参与者，包括政府主管部门，提出相应的政策方案，然后通过协商、讨论、说理来解释最后决策的理由。为每一个方案提出理由。这是程序民主的体现，如果政策方案的理由被接受，那么，公共政策实行起来会事半功倍。为了避免前面提到的两种困境，政府要提高决策公正性和协商能力。•三、政策决定•在这个阶段上，决策者要对备选方案进行淘汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多时候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将各种方案予以综合。•此外，还要尽可能地确定实现政策目标的具体途径、措施和手段，包括政策界限、权限的规定和相关的机构设置、人员配备、财政资金的保障等。•经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合法化成为真正有权威性的决策，只有获得合法性的政策决策，才能在后续的政策过程中得到切实有效的执行。•政策合法化包含两个层次：政治正当性和政策合法化程序。•政治正当性包含：实质层面与心理层面。•实质层面即合法性问题，是指必须在宪法架构下运作；在民主法治的国家，合法化是政策必经的历程，经立法机关合法化过程的政策，才能为广大的民众所接受，付诸施行时，才会比较顺利。•心理层面则是指被统治者愿意接受统治者以及其政策的统治与约束，统治的正当性愈高，则民众的服从度愈高，愈能得到高的政策绩效，反之则否。因此，在我国港澳特别行政区，合法性被称为“认受性”，即接受与认同的程度。•政策合法化程序是指，政策备选方案必须得到有权责的机关或个人之认可批准，才能取得合法地位。政策合法化程序也包含两个层面：一是行政机关的政策合法化；二是立法机关的政策合法化。•简单而言，可以认为，政策合法化就是使政策方案被公众认可、接受、遵从的过程，具体来说包括几方面的内容。•1．决策者及其权力的合法化，只有具备合法性的决策主体在其权限范围内颁布的政策，才有合法化的可能。•2．政策决策程序的合法化，许多国家设有专门规范决策过程的程序性法规，如审查、听证制度等。•3．政策内容的合法化，决策的政策方案必须与国家的宪法和现行法律保持一致，不能发生抵触，。•4．政策内容法律化，按我国《立法法》的要求，由拥有立法权的国家机关依立法权限和程序，把经实践检验较为成功的、成熟稳定的、确有立法必要的政策转化为法律，提升这些政策的法律效力。•四、政策执行•正式决定了的政策方案，还需要经由执行机构的努力转化为实际效果。对于那些需要长时期、大范围实施的政策来说，政策执行本身就是一个复杂的过程。执行的效果如何，牵涉到多种机构与力量的协调，牵涉到许多主客观条件的配合。•(一)政策执行的主体及其对象•在一般意义上，下列机构都承担政策执行的功能。•1．各级政府行政部门•横向，按业务工作性质划分部门；纵向，按地区划分的各级政府管理的权限。•2．立法与司法机构•立法机关监督政策执行的情况，并对执行偏差做出纠正，这也可以看作参与政策执行。•3．中介组织•中介组织是指独立于政府的社会组织。大部分中介组织都在执行着党和政府的政策。竞争性的中介组织也有利于政策执行的水平和效率。4．社区组织•社区组织是指村民委员会、居民委员会等机构。在中国的国情条件下，许多政策是通过基层社区组织执行的，例如计划生育政策。所以，它们也是重要的政策执行主体。•(二)影响政策执行的因素•政策执行过程与成效受到许多因素影响，这些因素可分三大类，即政策决定、资源和执行环境。三方面因素的性质、构成及相互间的关系，决定政策执行的效果，即是否能实现预定的政策目标，或能达到什么样的程度。•1．政策决定因素•所谓政策决定是指经由完整的法定程序，由法定的公共权力主体用自然语言表述出来并昭示公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威性的规定。这种规定的合法性、合理性、可行性直接影响政策执行的效果。•2．政策资源因素•政策资源可等同于执行条件，是指政策执行中所必须具备的主客观条件。从制定到执行，都面临着如何配给资金和人力资源的问题。大体可把政策资源因素分为：执行经费、执行人员、执行机构、执行保障。•3．政策环境因素•政策执行环境是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和，是公共政策分析研究的一个重要角度。其中社会因素主要在公众关系和对政策执行的整合程度，以及国内国际形势的变化；自然因素主要在自然条件的突发性变化，如关于环境保护问题会改变环境政策的执行力度。•五、政策评估•作为政策过程的最后—个阶段，政策评估有两个很重要的任务。首先是确认政策到底产生了什么样的影响，并对其进行描述；然后，用一系列衡量标准和方式去评估政策的效果，是失败还是成功。不同的评估方法和评估者标准会不同，因此，无论是采取科学的实证方法，还是价值分析方法，政策评估的可信性和作用也需要看谁的评估里有更充分、更合理的标准。•(一)政策评估的主体和标准•政策评估要从内部和外部进行有两大类。•1．内部评估者•政策过程主要发生在政府或公共管理部门内部，决策由他们做出，信息、资源、权威等高度集中在这部分人手中。作为最直接的决策者，对政策问题的实质、争论有信息优势；作为执行者，他们清楚政策执行的困难、存在的漏洞，因此，他们必然是评估的主体之一。•2．外部评估者•外部公众作为政策的目标对象或受政策影响的对象，同样有权利评估相应的政策。因此利益集团、参政政党、社区团体、企业都应该包括在外部评估者当中。但是，利害关系的程度有区别，所以评估之前同样需要划分政策受影响者的范围和程度，而且有区别地吸收建议。•政策评估的标准，不同的价值和利益追求产生不同的评估标准。但具体的政策成败应以是否实现了预设的政策目标为标准。•(二)政策评估的类型•从评估组织的活动形式上看，可将政策评估分正式与非正式评估；•从评估机构所处的地位上看，可以将政策评估分为内部评估与外部评估；•从政策评估在政策过程中所处的阶段来划分，则可以将政策评估分为事前评估与事后评估。•1．正式评估与非正式评估•(1)正式评估：正式评估是指采用描述性的方式来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息的一种评估方式。它对运行结果的评估是建立在政策计划目标已经被政策制定者和计划管理人员正式宣布的基础上的。它的主要假设是：正式宣布的目的或目标是这些政策或计划价值的恰当测度。•正式评估的主要形式包括“总体评估”和“形成评估”两种。•总体评估适用于原本就结构良好的政策问题，其目的在于检测政策方案实行一段时间之后的结果；(核心问题是，政策是否有效？它值得投资吗？)•形成评估则是对政策方案作持续的监控。（核心问题是，我们想要达到什么目标？它能继续改进吗？）•(2)非正式评估：非正式评估指对评估者、评估形式和内容不做严格规定，对评估的结论也没有必须的要求，团体和个人可根据本身所掌握的情况和信息，对政策的各方面加以分析和评价。非正式评估一般不占主导地位，但它可视为是对正式评估的必要准备，也是对正式评估的重要补充。•在政策评估中，正式和非正式评估不分上下，各有高低，将二者结合，在正式评估的同时给予非正式评估足够的重视，才能使政策评估的结果更加客观公正。•2．内部评估与外部评估•(1)内部评估：内部评估主要是指政府内部行政机构的评估者对公共政策进行的评估。它可分为两类：—是政策运行机构由操作机构及其人员自己对自己施行的政策进行评估；二是由另外专设的专职评估组织和人员对政策实施进行的评估。•内部评估由于处于政府内部，对政府所制定的公共政策各项信息较为了解，能够比较全面、直接地掌握政策活动的第一手资料，获得有关从政策制定、执行的各方面信息。但是，由于内部评估作为政府政策制定和评估的局中人，其评估观念、思维方式、部门利益等等均受到很大的限制，各种来自政府的制约因素会导致内部评估的结果可能偏离真实的政策实施效果，影响评估的质量。•(2)外部评估：外部评估主要是针对非政府部门，特