社制度终结后的浙北农村政治与经济doc19(1)

社制度终结后的浙北农村政治与经济——浙北农村调查引发的思考如果我们把70年代中期的公社看成是当时农村社会的存在方式，那么，改革开放就是对这种存在方式的一次强有力的冲击，它使农村由公社向村落传统复归，浙北农村发展就起始于对公社制度的否定。但是，复归是有限的，农村没有退回到传统的村落中；否定是局部的，公社的很多东西溶入到新的体制中，并给农村的发展打上了自己的印记。农村因而超越了传统的循环，现代化有了崭新的起点。一土地问题是农村社会中最重要、最敏感、最棘手的问题，农民与土地的关系构成农村社会的一对基本关系，它制约着其他各种关系，甚至影响着农民的情感和村落文化。农民眷恋土地，不少人放弃迁居城镇的机会，必甘情愿地把家安在村落中。传统农民的选择是导致土地的人口压力过重的原因之一。土地改革均分了土地，但没有改变传统的土地所有制度；农业集体化彻底废弃了土地私有制，并按理想模式建立了新的人际关系和社会结构。单纯的土地所有制的变革没有也不可能解决历史上早已存在的人口压力过重的问题，由于严格限制人口流动和选择单一发展农业的模式，这一问题在公社时期尤其突出。公社尽了极大的努力解决人口与土地的矛盾。但是美好生活的许诺在实践中演化为年复一年的持续的贫困，与充满希望的语言形成强烈反差的是没有希望的田野。生活的现实影响着农民的土地观念，而观念的变化又会反作用于现实。在这里，时间是一个重要的维度。1956年春天，浙北的农民交出珍藏着的土地证。很难厘清每一个农民的真实动机，但可以肯定的是，农民自己把土地证送到了高级社。那些最保守的农民时时做着退社的迷梦，甚至采取破坏合作社的行动。至少到60年代初期，我们还能遇到这样的农民。如果那时终结公社，其结果很可能恢复土地私有制，因为那时农民中存在着强烈的恢复私有土地的欲望。一场持久而深入的革命教育了农民，使他们渐渐打消了“还我土地”的念头。因为不管当时土地公有过程是合理的还是不合理的，土地私有已不再可能。时间的推移也产生了重要的作用。一批怀恋着土地的老年农民渐渐退出了农村的社会生活舞台，公社里成长起来的年轻人对土地没有什么感情，其中的有些人甚至厌恶土地。年轻的农民所思虑、所向往的不是获得土地，而是脱离土地。城镇生活如此强烈地吸引着耕耘土地的农民，以致于有人说：“只要让我离开土地，即使到城里扫垃圾，我也愿意。”1982年，浙北农村开始推行农业的联产承包责任制。农民家庭获得了经营土地的权利，但制度的倒退也仅此而已。浙北农民没有提出土地私有的要求，集体也没有把土地的所有权转让给农民。公社解体了，农村的集体制度没有解体。土地的集体所有制保存了下来，是公社的极其重要的制度“遗产”，更是后公社时期农村经济和社会发展的制度基础。与传统的土地私有制相关的各种问题、矛盾与冲突不再会重新出现，建立在土地私有制基础上的旧制度不再可能复归。就此而言，传统村落的循环被超越了，农业和农村经济将会在土地集体所有的基础上走一条富有中国特色的发展道路。二、党政权力传统农村以“一盘散沙”而著称，人民公社以高度集权而闻名。改革意味着部分地还权于农民。生产队曾经是人民公社制度的基础，改革使生产队部分地或全部地放弃了农业生产的经营权，并因此引发出公社内部和外部的一系列制度变革。改革成为浙北农村发展的转折点。但是，改革没有使党政权力结构及其运作方式发生实质性的变化，强有力的地方党政权力成为公社留下的又一份制度遗产。1、行政区划划多次变动，到1962年才基本稳定下来。人民公社以某一个较大的自然镇作为行政和政治中心；她承认传统的居住模式，以自然村为基础区划生产小队。公社的行政区划带着那个时代固有的缺陷。其一，行政区划“划地为牢”，限制了农民流动的自由。每一个先天或者后天落在生产队这片土地上的人都不得不受到区划范围的强有力的约束。他必须在这里生活、劳作，必须陪伴着这片土地消耗自己的年华。其二，区划在某种意义上成为农民经济活动的外部界限。公社的行政区划不仅规定了公社各级组织活动的范围，而且规定了农民农业经营的范围。生产队里的农民只能在生产队区划所规定的土地中从事生产，生产队无权出租生产队里的土地，也无权租入其他生产队中的土地。其三，区划在城镇与乡村之间划出了一条难以逾越的鸿沟，塑造了僵化的二元结构的社会。那时候，村里的农民都知道自己是“乡下人”，“乡下人”是低人一等的人。农村的改革从公社的基础——生产队开始。生产队放弃了农业生产的经营权，初次获得了生产经营权的农民有一种强烈的自由感。自由了的农民像他们的先辈一样“闯世界”。于是有了改革开放以来乡村社会的演变，于是有了许许多多生动的、曲折的、惊险的、悲怆的或者令人啼笑皆非的“故事”。然而，农民的自由是有限的，乡镇政府继续承袭着公社的传统，在城镇和乡村之间划出了一条鲜明的界线，不让农民迁入城镇。以区划为界限制农民改变身份的做法不利于城镇和乡村的经济、社会发展。就城镇而言，城镇的经济运作实际上已经离不开来自乡村的劳动力的支持，但是，由于来自乡村的农民没有城镇户口，他们无法被纳入城镇正常生活的轨道，难以成为城镇发展的有生力量。在城镇工作的农民工仍把农村作为自己的“家”，农村生活的许多东西仍强有力地影响着他们的思想和行为，表现形式之一是“超生”。另一方面，自从农村实行改革开放政策以来，乡镇政府以区划为界对农民的经营活动进行强制性行政干预的事了偶有发生。最明显的例子莫过于“蚕茧大战”。在蚕茧收购季节，乡镇干部全体出动，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。农民挑着蚕茧到处跑，“像过去打游击那样”，企图躲开乡镇干部，到价格较高的地方去出售蚕茧。如此“蚕茧大战”在盐官地区持续了五、六年之久。上述与行政划区相关的两个问题正在发生一些变化。最近几年，乡镇政府以区划为界的行政干预已不再发生，海宁市业已出台了一些允许农民迁入城镇的政策，例如，允许农民花8000—10000元“购买”城镇户口，允许购买了城镇房屋的农民迁入城镇，允许农民“带资入城”，在城镇开商店或者办实业，等等。从总体上说，乡镇政府应当淡化行政区划的概念，坚决改变以区划为沟壑的缺点，大力鼓励劳动力、物资、资金等各种生产要素在各区域之间的有序的流动，推动以公平竞争为前提的社会主义市场的形成，促进地方经济、社会的发展。政府应当制订出一系列公平合理、自由方便、切实可行的农村户口迁入城镇的政策，更多地开放城市的生活空间，让那些有条件在城市长期生活的农民迁入城市。政府要让那些条件较好的地级市、县级市经过若干年的努力后发展成为中等城市，成为在某一区域中具有很强的辐射力的经济、政治和文化的中心。城市化是现代化的必由之路。2解放以后，浙北地区乡镇的党政关系有两种模式，一种是党委领导下的政府分工负责制，一种是党的一元化领导。前者的制度特征是乡镇长（或公社社长）担任党的副书记，后者的制度特征是党委书记直接担任社长，副书记担任副社长。村（或大队）一级的党政关系模式和制度特征与乡镇（或公社）相类似。改革开放时期的乡镇党政关系属于第二种模式。在乡镇的权力结构中，党的权力占支配地位，党委书记是乡镇中的“第一把手”。乡镇通过党政联席会议来确保党委的领导。党政联席会议是乡镇最高级别的会议，会议决定人事任免、乡镇经济发展战略、社区的发展以及一切重要的事情。另一方面，在强调“党政分离”的背景下，乡镇政府的权力有所加强。首先，自从实行财政包干以后，乡镇政府的经济往来都必须经过乡镇长的批准，乡镇长掌握着“一支笔”。其次，乡镇政府与乡镇企业的联系远比党委密切，掌握着实权的厂长也更多地找政府负责人商量工作，解决实际问题，乡镇长对企业的发展有更大的发言权。其三，乡镇政府有些部门（如土地办公室、建房办公室等等）的工作带有很强的政策性和专业性，这些部门在业务上接受“条”的指导，有些部门还有了自己的经济实体，乡镇党委很难直接插手这些部门。其四，自从80年代乡镇政府换届实行差额选举以后，部分乡镇出现了党委组织部门看中的人最终落选的情况，党委的人事权受到了挑战。政府权力的强化势必会妨碍党委的权力。从1958年农村地方始建党委以来，地方党委的权力第一次遇到了一些麻烦。一位资深的乡党委委员说，虽然乡镇党委书记现在仍是“老大”，但实际上，党委书记的权力是很容易被架空的。相反，乡镇长却不易被架空，因为乡镇政府的经济往来都要经他签字，他还负责着一大摊乡镇的具体事务。为了确保党的领导，确保党委书记的权威，避免“二虎相争”造成的危害，目前的做法是，上级在配备干部的时候故意选择“强书记，弱乡长”模式。3人民政府的最初的权力与革命相关，当革命为大多数贫苦农民提供了他们迫切需要、世代梦寐以求的土地的时候，人民政权因得到贫苦农民的真心拥护而得以巩固。公社又为农民提供了一些新的东西——社会稳定、经济平等和美好生活的许愿。公社的成立没有改变革命初期形成的权威格局，软弱的小农在崇拜伟大革命领袖时放弃了自己的权利，他们也就自然地服从“执行毛主席无产阶级革命路线”的公社。在毛泽东时代，选举所提供的合法性只是形式上的，政府权力的合法性来源于领袖，即使不进行选举，农民也承认公社的权力。［1］领袖逝世以后，原来的权威格局因失去了支撑点而难以维系，全国人民代表大会及时地颁布了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。［2］该法第四条规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。”第九条规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权。［3］该法还规定了差额选举的原则。《地方组织法》对农村地方政权的建设产生了重要的影响。根据《地方组织法》和其他中央及地方性法规的规定，从80年代初期以来，浙北农村正常开展了选举人民代表、召开人民代表大会和乡镇地方政府的换届选举等工作。为了监督政府，纠正执行机关工作中的失误和偏差，根据第二次修改了的《地方组织法》的规定，浙北各乡镇1986年以后普遍设立了主席团常务主席，其行政级别与乡镇长和党委书记相同。仔细考察历次乡镇政府换届选举的情况，有些情况特别值得注意。其一、代表的意愿与党委、上级组织部门的意见之间的差异。三年一度的乡镇政府换届选举是乡镇社会政治生活中的重大事件，自从80年代实行差额选举制度以后，换届选举开始富有刺激性和挑战性。上级政府和乡镇党委都十分重视政府换届，并设法把换届工作纳入自己预设的轨道。他们通常在半年前就未雨绸缪，做准备工作。如进行干部职务调整，把内定的乡镇长人选提拨为“代镇长”；派干部下来征求意见，确定乡镇主要干部的候选人；等等。在召开乡镇代表大会时，他们会提出一份“供参考的”候选人名单，其中“列在名单最后面的人是准备被‘差掉的’”。但代表们未必愿意按图索骥，有的甚至有逆反心理，偏偏不选上级确定的候选人。部分代表在开会前和开会期间都积极活动，到处串联，以便提出自己中意的候选人，并为他拉选票。80年代中期以来，海宁市不少乡镇都出现了上级看中的人最终落选的尴尬局面。其二，代表的成份，或者说乡镇人代会代表在多大程度上代表普通农民的利益。乡镇人民代表主要由三部分人组成。一是乡村集体企业的经营者，他们是改革开放以来农村经济、社会、政治生活舞台上的场面人物，有些人被认为是地方上的有功之臣。二是现职的乡村干部，他们掌握着乡村地方的实际权力，自然是举足轻重的人物。三是少量的普通农民。在这三部分人中，乡村企业的厂长、经理们是参与选举的最积极、最活跃分子，因为在政府实际上掌握着集体产权的制度框架内，谁当乡镇长直接关涉到企业经营者的切身利益。他们在选举过程中可能会说许多冠冕堂皇的话，提一些顾全大局的议案，但他们归根结底是为了他们自己或者他们那一个阶层的利益。乡村干部们也十分关注换届选举，他们谁都想让与自己关系较好的人当选。不仅如此，其中一些人本身被列入候选名单，成为引人注目的当事人。个别远谋深虑者早在选举开始以前就左右串联，到处活动，以确保自己能拿到足够的选票。代表中的普通农民是最少发言、最消极被动的人物，他们同样握有选票，因而成为各方拉拢的对象，从这个意义上说，他们也是重要的。其三，普通农民在选举中的冷漠态度。与少数热情的乡镇代表形成鲜明对照的是成千上万冷淡的农民；与乡镇代表大会中的热