第一节：重庆市PPP制度设计

VisionforSustainableGrowth重庆市项目融资模式及经验——PPP制度设计和实践探索重庆市PPP中心王利明1PPP的定义和内涵我国PPP政策体系与实践重庆市PPP制度设计与探索1目录123重庆市项目融资模式及经验重庆市PPP中心重庆市项目融资模式及经验第一部分PPP的定义和内涵重庆市PPP中心4PPP的定义4PPP（Public-PrivatePartnerships），即公私合作合伙关系（政府和社会资本合作）。它最早由英国政府于1982年提出，指在公共服务领域，政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。重庆市项目融资模式及经验—前言重庆市PPP中心5PPP的核心内涵PPP模式主要集中在纯公共领域、准公共领域，将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。它不仅是一种融资手段，更是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。与其他运作模式相比，PPP模式有显而易见的优点：■公共部门和私人部门发挥各自优势，充分利用有限资源，建立长期合作关系实现共赢；■可以弥补公共部门资金不足的缺陷；■节约管理成本和资金成本，提高建设和运营效率；■提升基础设施建设和服务水平。利益共享风险分担长期合作关系核心：重庆市项目融资模式及经验—前言重庆市PPP中心6为什么要推进PPP投融资改革？一、PPP改革时代背景1、新常态下，“城市化”成为中国经济的主题；2、城市化建设带来巨量资金需求二、PPP改革的短期意义1、有利于解决城市化建设的资金需求2、有利于缓解地方政府债务压力3、地方政府稳增长、去杠杆的政策工具三、PPP改革的长期意义基础设施和公共服务领域供给侧改革的重要抓手和制度创新重庆市项目融资模式及经验—前言重庆市PPP中心重庆市项目融资模式及经验第二部分我国PPP政策体系与实践重庆市PPP中心8PPP的发展历程从上世纪80年代中期引入中国至今，PPP发展经历了四个阶段，现在已迈入第五个阶段。探索阶段从上世纪80年代中期到1993年（改革开放初期），由国外引入，代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。试点阶段1994年到2002年。此阶段以BOT为主，国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。5个BOT试点项目—广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公目、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。推广阶段2003年到2008年，“126号文”(《市政公用事业特许经营管理办法》)。该阶段，污水处理PPP项目较为集中。此外，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。停滞阶段2008年至2012年。金融危机爆发，国内推出“四万亿”经济刺激计划。银行贷款门槛降低，融资难度下降，导致PPP生态遭到破坏，部分项目提前终止。发展新阶段十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，国家发改委、财政部、住建部结合财政体制改革陆续推出PPP模式指导意见。PPP模式在北京、上海的应用案例重庆市项目融资模式及经验—我国PPP政策体系重庆市PPP中心91国家PPP相关政策十八届三中全会以来，针对地方政府债务较大、财政金融风险较高等问题，国务院于2014年9月出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对地方政府债务管控和融资机制产生重大影响，揭开了本轮PPP投融资模式改革的序幕。随后，为贯彻落实中央精神，国务院、国家发改委、财政部等部委根据PPP模式推广需求，先后出台了一系列PPP模式相关政策及配套文件：文件名称部门文号生效时间《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中共中央2011-12-13《关于加强地方政府性债务管理的意见》国务院国发〔2014〕43号2014-9-21《关于深化预算管理制度改革的决定》国务院国发〔2014〕45号2014-11-16《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》国务院国发〔2014〕60号2014-11-16中央及国务院关于PPP模式相关政策文件重庆市项目融资模式及经验—我国PPP政策体系重庆市PPP中心101国家PPP相关政策文件名称部门文号生效时间《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》国家发改委发改基础〔2014〕981号2014-5-18《关于推广运用政府社会资本合作模式有关问题的通知》财政部财金〔2014〕76号2014-9-23《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财政部财金〔2014〕113号2014-11-29《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》财政部财金〔2014〕112号2014-11-30《关于开征政府和社会资本合作的指导意见》（附政府和社会资本合作项目通用合同指南）国家发改委发改投资〔2014〕2724号2014-12-2关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知财政部/民政部/工商总局财综〔2014〕96号2014-12-15《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附PPP项目合同指南（试行）财政部财金〔2014〕156号2014-12-30《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财政部财库〔2014〕214号2014-12-31《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财政部财库〔2014〕215号2014-12-31《基础设施和公用事业特许经营管理办法》国家发改委、财政部等六部委25号令2015-6-1（施行）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财政部财金〔2014〕21号2015-4-7《PPP物有所值评价指引（试行）》财政部财金〔2015〕167号2015-12-18各部委关于PPP模式相关政策文件重庆市项目融资模式及经验—我国PPP政策体系重庆市PPP中心111中国PPP项目的操作流程重庆市PPP中心PPP的中国实践和重庆样本121我国PPP项目的实践截止2016年1月，国家发展改革委PPP项目库总计有2125个项目、总投资3.5万亿元。此外，财政部开发建设了PPP综合信息平台，公布政府和社会资本合作示范项目名单。截至2016年1月，经各省级财政部门对全国上报的9283个项目进行审核，6997个纳入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资需求8.1万亿元，涵盖了交通、环保、城市公共事业等领域。就全国总体情况而言，目前PPP项目落地签约率还较低，主要原因一是项目自身无收入、且不能构建充足现金流以满足社会投资人的收益需求；二是政府部门按照传统政府投融资模式考虑项目，未明确其在PPP模式中的责权利。重庆市项目融资模式及经验—我国PPP政策体系重庆市PPP中心重庆市项目融资模式及经验第三部分重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心重庆市PPP中心直接或间接化解了一批原计划由政府及投资平台公司承担的债务，确保了在重大项目持续推进、投资不断扩大的背景下，政府性债务总量不增加、结构更优化、负债率和债务率“双下降”。进一步激发和释放了社会投资活力。通过构建有盈利的商业模式、公平的交易结构、可持续的信用结构，推动市场发现价格、标定价值，既实现了国有资产的保值增值，又进一步增强了社会资本投资重庆的信心，实现了政府和社会资本“双赢”。2014-2016年，每年签约1300亿PPP项目。今年1-5月，全市固定资产投资增长12.7%，作为PPP改革主推领域的基础设施投资增长33.6%，比上年同期提高9.6个百分点，较一季度提高3.6个百分点；企业自筹资金增长19.3%，较一季度提高6.1个百分点。重庆市PPP项目现状取得效果重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索将PPP模式作为推进供给侧结构性改革和培育经济增长新动能的重要抓手。Background背景重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心三个主体两个关系一个理念制度设计重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计一、重庆市开展PPP制度设计的几点思考—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心投资人政府社会公众三个主体ThreeMainBodies重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心政府与投资人的关系投资人与社会公众的关系两个关系TwoRelations重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心PPP项目是一种合作理念，不应该有固定的模式一个理念OneConcept重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心针对投资人收益和风险重点围绕项目的商业模式和信用结构进行制度设计针对政府融资成本和负债重点围绕利率、周期、信用结构三大要点进行制度设计针对公共服务价格和标准重点围绕落实监督管理责任等进行制度设计从职责合约关系角度分析Analysis重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心从项目实作方面考虑Analysis一事一审项目建设条件、市场边界、实施背景和环境千差万别一事一议重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心二、重庆市PPP制度体系的几大特点抓住要点（一）坚持五大原则（二）厘清五大边界条件（三）做好五个风险防范重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心五大原则风险共担收益共享交易公平诚信守约防止暴利坚持五大原则Principles重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心12345市场定价类项目价格调整类项目购买服务类项目资源配置类项目收益约束类项目五大边界条件厘清五大边界条件Conditions重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心防范暴利风险防范标准混乱风险防范垄断风险防范救助风险防范道德风险五个风险防范做好五个风险防范Prevention重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心三、重庆市PPP改革的经验和体会理顺部门工作职责，建立协调机制1PPP方案与基本建设程序如何关联？3PPP中心如何建立？支撑作用如何发挥？5强化区县辅导和项目储备2PPP项目投资人引入方式如何规范？4如何促进民间资本参与PPP投融资？6经验和体会重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心市政府重大项目联席会议制度实施发改委组织会审市级各行业部门审核区县政府申报上报市政府审批分工明确的部门协调机制是前提Premise重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心编制《重庆市PPP操作指南》等一系列指导文件做好项目规划，建立PPP项目储备库抓好政策及实务培训三个环节强化区县辅导和项目储备是基础Basis重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心不固化，不强调，将PPP方案纳入到基本建设程序中将PPP项目的投资建设全程纳入到基本建设程序进行监管监管合理嵌入基本建设程序是核心Core重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心新建基本建设工程类PPP项目，应适用于《招标投标法》；一般的PPP项目，原则上应采用公开招标程序；特殊的PPP项目，履行审批程序后，也可以采用邀请招标、竞争性谈判方式。营造公开、公平、公正的交易环境《招标投标法》OR《政府采购法》？通过招投标程序引入投资人是关键Key重庆市项目融资模式及经验—重庆市PPP制度设计与探索重庆市PPP中心不新设机构，增加编制，依托重庆国际投资咨询集团成立了“重庆市PPP中心”依托协助政府部门推进PPP政策研究、项目筛选、方案评估、交流