第七讲 中国古代的监察制度

“中国政治制度史”主讲人:刘朴兵博士第七讲中国古代的监察制度一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制早在尧舜时期，就有谋于四岳的拾遗补阙制度。对重大政务，尧舜都要咨询四岳的意见。临汾尧庙一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制运城舜陵一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制夏有“三正”、“四辅臣”、“三老五更”等号称辅弼的宗亲贵族。随着历史的发展，历代凡是居于辅政地位和位于从“公”的大臣，都有拾遗补阙的谏诤责任。历代都有朝会议政、廷议、集议、会议等制度，参加者或为宰相会议、或为九卿会议，或为群臣集议，或为有关部门商议，都对决策起到参考和监督作用。一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制专职从事拾遗补阙的谏诤官员出现在春秋时期。管仲对齐桓公说：“犯君颜色，进谏必忠，不避死亡，不重富贵，臣不若东郭牙，请置为大谏臣。”（《吕氏春秋·勿躬》）战国时，赵国“武灵王少，未能听政，立博闻师三人，左右司过三人。”（《史记·赵世家》）一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制秦置谏大夫，属郎中令，无常员，多至数十人，掌议论。另有大夫、郎、谒者等。“大夫掌论议。有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无常员，多至数十人。汉武帝元狩五年初置谏大夫，秩比八百石。太初元年更名为中大夫为光禄大夫，秩比二千石，太中大夫秩比千石如故。”东汉时，改谏大夫为谏议大夫，掌顾问应对，随诏任使，无常员。两汉时，侍中、给事中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍、议郎等都有论议之责。一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制最早的专门谏诤机构为东汉献帝时设立的侍中寺。置侍中、给事黄门侍郎各6人。曹魏改名为侍中省，设侍中4人，掌侍从及谏诤谋议。给事黄门侍郎4人，掌侍从左右，规谏政治得失。另设散骑省，散骑常侍4人，掌骑从乘舆及规谏；员外散骑常侍无定员；给事中无定员，或加官，或正员，掌顾问应对；谏议大夫为加官，无定员，掌论议。一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制晋改侍中寺为门下省，将散骑省归属其下。增加通直散骑常侍和侍郎、奉朝清等，谏诤为主要职责。自此以后，谏诤机构主要设在门下省。南朝刘宋把原属于门下省的散骑省分出来，设集书省，掌讽议左右，从容献纳，侍从顾问。集书省的主要官员有散骑常侍、通直散骑常侍、员外散骑常侍、给事中、散骑侍郎、通直散骑侍郎、员外散骑侍郎、奉车都尉、驸马都尉、骑都尉、奉朝请。北魏增设谏议大夫。一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制隋唐时，中书和门下都有谏诤职责，但主要承担谏诤之责的是散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗等，这些人左隶门下省，右隶中书省，号为谏官。宋初以中书、门下两名官员判谏院事，以两省中的谏议大夫、补阙、拾遗中检选供职。天禧元年（1017年），谏院在门下省内设立官署，直到1032年才有了独立的官署。一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制谏院是相对独立的部门，除1129——1132年曾以独立设局之外，一直隶属于门下中书后省。谏院设左右散骑常侍、谏议大夫、司谏（补阙）、正言（拾遗）等官，由于宋代实行差遣制，其官例以他官知判。谏院职掌规谏讽喻。“凡朝政阙失，大至百官任非其人，三省至百司事有违失，皆得谏正。”这样的规定，实际上就是取消了谏官对上的谏诤职责，变成了只单纯对下的监察职能。一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制辽代的南面官系统中有中书、门下省，939年始置左右谏院，左隶门下省，右隶中书省，设谏议大夫、补阙、拾遣等官。因南面官在辽政治体系中作用不大，谏官形同虚设。金代设有审官院，掌奏驳除授失当事。有谏院，设左右谏议大夫、司谏、补阙、拾遗等官。还设有登闻鼓院、登闻检院、益政院等。元代设奎章阁学士院，其学士承担一定的谏诤责任。不再另设谏官。一、监察行政体制1.拾遗补阙的谏诤行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制明初设谏院，有谏议大夫、司谏、司言等官，不久废除。由六科给事中承担起谏官的责任。建文时，在六科内增设拾遗、补阙。明成祖初，革拾遗、补阙。“六科，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。”确立了台谏合一的制度。清代沿明明制设六科，雍正元年（1723年）并入都察院，基本上消除了谏诤的职责。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制夏代派名为“遒人”的官员采访民意，兼有纠禁非违之责。甲骨卜辞中“东吏”、“西吏”，陈梦家先生认为，这是指派至于东或于西的使节。“吏”与“史”同，也就是派驻东西两方面的大使，兼有驻防开官和监察东西两方的职任。这种派遣贵族或官员去监察地方的做法，在西周也是常见的。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制以御史职司监察的制度是在战国时期才出现的。齐威王时，淳于髡说：“赐酒于大王前，执法在傍，御史在后，髡恐惧俯伏而饮。”（《史记·滑稽列传》）说明御史已经有监督殿堂威仪的职权。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制《战国策·韩策三》载：“安邑之御史死，其次恐不得也。输人为之谓安令曰：‘公孙綦为人请御史于王，王曰：彼固有次乎？吾难败其法。’因遽置之”。说明御史已经被派到地方进行监察。《韩非子·内储说上》，记魏国“卜皮为县令。其御史污秽，而有爱妾。卜皮乃使少庶子佯爱之，以知御史阴情。”知县卜皮为摆脱御史的监视，使用美人计来刺探御史的隐私。可知，御史监察地方官已成为制度。秦代因袭了这样的制度，进一步完善御史监察制度。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制秦汉在中央设御史大夫，掌管监察并担任副丞相，与丞相分别开府施政。御史大夫主要职责包括掌管法令规章、保管诏敕图籍秘书，又包括对官吏的功绩考课。其属官分两大部分：一是以御史丞为首，统领御史30人及一些掾、史、属等，在御史府中协助御史大夫办理政务；二是以御史中丞为首，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史15人，分管皇帝直接交办的监察工作。因办公地点设在宫中，故称为中丞。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制西汉末年改御史大夫为司空，东汉因之，监察之责也就落在御史中丞的身上。御史中丞虽然还隶属于少府，但已发展成为相对独立的监察机构，称为御史台，号曰宪台。魏晋时，御史台脱离原来的地位，成为完全独立的部门，设在宫中，直接由皇帝控制。南北朝基本上因循。北魏时，御史台迁出宫中，号为外台；宫中有殿中待御史，号为内台。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制隋代在御史台内增加监察御史的员额，使之主管地方监察事务，逐渐导致御史台内部结构的变化。唐代时，御史台设御史大夫、御史中丞为正副长官。台下设台、殿、察三院。台院设侍御史若干员，官位虽然只是从六品，但是权力显赫，因为他们的主要职责是纠举百官，参与审判，弹劾官员也不必经御史台长官同意，有权直接向皇帝参奏。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制殿院设殿中侍御史若干，从七品，主要职责为纠察朝会时百官的仪态行止、言行队列，以维护朝仪的秩序和尊严，并且负责推按狱讼、监察和巡视京城仓库及驻屯京师的诸卫和禁军。察院设监察御史若干，正八品，主官巡按州县、监察百官及在京的中央机关的工作和簿案。唐代的监察制度基本上为宋所承袭，并在很大程度上影响着辽、金之制。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制元代，提高了御史台的地位，使之与中书省、枢密院处于平行的地位。其长官御史大夫升为一品，例由皇太子或贵戚兼任，不轻易授人。元代的御史台共三个，一内两外。内台为中央所设有御史大夫、中丞、侍御史、治书侍御史等员。内台下辖殿中司（主管纠举弹劾）、察院（主管监察）。还附设监狱，可以羁押被弹劾的人犯。在外省设有江南、陕西两个行御史台，设官及品秩一同内台。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制明代改御史台为都察院，监察官的地位进一步提高。都察院负责纠劾百官，整肃纲纪。设左右都御史、副都御史、佥都御史等主要长官，下辖经历、照磨、司狱三司，并按地方行政区划分为十三道，设监察御史若干人，分管全国各方面的监察工作。一、监察行政体制2.监督弹劾的监察行政体制（一）中央直接控制的监察行政体制明代承宋代御史分察六案制度，设六科给事中，正六品官，但可奉敕审理或兼理一定事务、充任使臣、参加重大刑狱案件的审问，也可单独上奏言事，监督和弹劾百官。明代的六科是独立的机构，称风宪之司，给事中身兼言官和谏官之职，可以风闻奏事，而不一定负核实的责任。清将六科并入都察院。都察院均以左职为任，其右职为地方督抚藩臬兼任。不现设司狱司。一、监察行政体制1.秦汉魏晋南北朝时期（二）各级政府部门的监察行政体制秦在郡一级分设守、尉、监三名主官，三者之间既有分工，又相互监督。西汉初年，基本因循此制，后改为长官负责制，层层监督下属，是长官的主要职责之一，但长官却不受下属的监督。一、监察行政体制1.秦汉魏晋南北朝时期（二）各级政府部门的监察行政体制东汉至南北朝时期。州、郡、县均设有功曹从事或者掾史等官，主管选署功劳、考课属吏；州设都官或者治中从事，郡设五官掾，县设五官史，主管察举所辖地区内官吏违法乱纪之事，监督所属诸曹的工作；州设部郡国从事，郡设督邮，县设监乡，主管督促文书，察举属下非法；这样，州、郡、县分别在本级长官的领导下，形成相对独立而只对本级长官负责的监察体系。一、监察行政体制2.隋唐时期（二）各级政府部门的监察行政体制收地方权力归中央，以监察御史巡察地方，在地方负监察的官吏（州县的上佐，即主要的辅助官员）则经常巡察辖区，每年上计簿于上级；州县设置的录事，掌正违失；功曹掌考课。设道以后，以观察处置使主管辖区的善恶纲纪。把中央直控的监察与地方逐层监察相结合。一、监察行政体制3.两宋时期（二）各级政府部门的监察行政体制在路设监司（转运司、提点刑狱司、提举常平司），职在监察所属州县而又互相监督。州设通判，号监州，通判既非地方长官的属员，又非地主的副长官，实际上是专门监察地主长官的监察官，试图恢复秦汉同级相互监督的制度。中央或皇帝直接委派的“走马承受”，监察地方行政。形成以监司为主，通判、走马承受为辅的地方监察体系。一、监察行政体制4.元明清时期（二）各级政府部门的监察行政体制中央直控的监察体系与地方各级政府逐层控制的监察体系更紧密地结合在一起。元世祖言：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”（叶子奇《草木子》卷三下《杂制篇》）明太祖言：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌监察，朝廷纪纲心系于此。”（《明史》卷七二《职官志二》）一、监察行政体制4.元明清时期（二）各级政府部门的监察行政体制清代，布政使、按察使、分守道、分巡道，监督府县各官，通称“监司”，并总成于督抚。总督和巡抚主持本省各官的“大计”考课。府、县的长官也有责任督察所属，同时直接对督抚负责。总督和巡抚之间也有责任互相监察。道光皇帝在在接见山西朔平知府张集馨时言：“州县流品甚杂，当当明察暗访，告之督抚，若督抚欺饰，咎不在汝矣。”（一）对上的谏诤谏诤涉及的范围相当广泛，从军国大政到宫廷生活，以至宦官行为活动等，在理论上都可以用谏诤的形式提出，但君主却没有必须听从谏诤的义务。《礼记·曲礼下》：“为人臣礼不显谏，三谏而不听，则逃之；子之事亲也，三谏而不从，则号泣而随之。”后世演变为“武死战，文死谏”。二、监察的职能（一）对上的谏诤历代都规定主要文武大臣有谏诤之责，设有专司的谏官，但绝大多数文武大臣和谏官却为自身的利益不肯冒着危险进行谏净，而专制