规划功效性_城市复兴中规划实践的价值_对镇江老城区32项相关规划的

规划功效性：城市复兴中规划实践的价值——对镇江老城区32项相关规划的功效性解析段坤刘博敏摘要：城市规划是城市建设发展需求的产物，城市规划价值是体现在城市发展实践中。镇江老城复兴，是一项涉及历史文化遗存保护、老城发展、地区环境改良以及弱势群体等复杂的城市实践。自2002年，地方政府聘请了国内外相关规划设计单位，对老城及相关地区编制了32项不同类型规划。作者通过对镇江老城区32项规划方案与实践的评析，探讨规划的科学性。作者借助于定量与非定量研究技术，从规划类型、规划设施、功能、环境景观、交通、特色与土地市场等因子影响度，构建了规划功效性的评价体系，立足于特定地区的实际，对不同类型与独立项目规划方案进行系统评价。研究在评价方法建构、相对共同地区不同类间的规划关系以及规划对现实发展实效研习上有所创新，探讨在规划执行层面规划作为一项技术手段，其价值何在的规划基础性问题。关键词：城市规划；规划功效性；规划实施；评价体系规划的功效性○1问题是借用统计学中的一个专业术语来讨论城市规划对城市发展所能起到的作用的问题，也是讨论规划的价值何在。对规划功效性进行评价是展开此讨论的基础。在现实中，特别是在城市复兴（UrbanRegeneration）计划中，对规划功效性的评价与讨论工作在整个复兴计划中应是非常重要的环节，是对过去工作的反思，也是新一轮工作的基础。往往正是缺少了对规划功效性的评价与反思，在现实中我们看到，无论规划的实施效果如何，新一轮的规划总是不断地被编制出来，而“规划师只能根据对本身社会处境的自我反应和普遍性的情绪来判断规划的有效抑或失效，成功抑或失败”○2。这脱离了规划的本质作用——即解决当前面临的困难。本文通过展开对镇江老城区32项相关规划的功效性评价工作，一方面讨论如何进行功效性评价的问题，另一方面也引发了从规划实施层面对规划的价值这一本质性问题的思考。1.功效性评价的必要性城市规划是一种保障性机制，保障地区良性发展。评价规划的标准以是否或能否推进或促进地区的长期发展为基本原则。规划能够实现其目标的程度也就反映了规划对地区发展的功效性。常见的现象是单看规划的内容并没有什么问题，而在执行过程中往往规划目标的实现度1122很低。借助实施评价全面地考量规划实施的结果和过程，并在此基础上形成信息反馈，为新一轮规划的编制提出修正和调整的建议，使城市规划的运作进入良性循环的过程——即评价前一轮规划功效性→发现问题→规划修编→再实施→再评价→发现新的问题。因此，在城市规划编制体系中，规划功效性评价应作为一个重要的、不可或缺的组成部分纳入规划编制的整个过程中来。2.构建评价基本框架2.1相关评价研究1950年以后，以J.Jacobs,C.Alexander等为代表对现代建筑运动主导下的城市规划展开了广泛的批判，推动了经济学、政策科学在城市规划领域的应用，同时城市规划领域中的评价研究从关于规划方案内容合理性转向规划实施效果的评价。E.Talen(1996)在对众多研究文献进行综述的基础上全面地阐述了对规划展开评价工作中可运用的各种方法。根据E.Talen的总结，本文着重讨论关于规划实践评价的方法。2.1.1规划实践的评价（Evaluationofplanningpractice）对本次功效性评价研究具有借鉴价值的评价方法主要是对规划实施结果的评价（Evaluationoftheimplementationofplans）。有非定量研究与定量研究两种方法。非定量研究是从实施结果中采集信息，展开初步的定性分析。定量分析是在此基础上引入相关模型进行量化分析，以此获得对规划的评价。这类研究关注规划目标与实施结果间的对应关系，重点在于分析实施前后的对比关系。2.1.2规划实施评价工作的发展从内容上来说，国外关于规划实施结果的研究也经历了一个对空间的研究到对规划本质的研究的发展过程。A.Wildavsky(1973)曾经提出依据实施的最终结果与最初方案设计的一一对应性的评价方法。这种方法易操作，形式上非常完美，但是缺少对各种不确定因素影响考量，实践中很少有案例实现一一对应。E.Talen(1996)提出了新的看法，认为规划师有必要细致地探究规划是否被真正地实施、实施的程度又如何等基本问题。他通过对美国科罗拉多州Pueblo市公共设施布点是否与规划文本和图则中的描述相一致的研究，指出规划的实施程度不单纯是规划与现实间的空间对应关系。同时，评价的结果还能揭示规划编制中所存在的问题。Mcloughlin(1992)通过对澳大利1123亚Melbourne城市发展以及城市规划在此过程中的作用的研究，认为城市是如何运作的、城市土地之间的关系等方面也决定了城市规划实际作用的发挥。从而指出，城市规划的传统思维限制了规划者理解城市问题的能力。2.2规划功效性基本框架在借鉴Mcloughlin的研究的基础上，首先确立了评价框架的三个原则：首先，规划的实现度不是以实施与否为单一指标，功能形成与否才是最终目标。其次，评价包含两方面重要内容，一方面对规划文本的深入解读，另一方面对实施结果的定量分析，两部分内容的综合分析是评价的核心。最后，评价的视野必须立足于城市，充分考虑与其它城市空间之间的关系对于地区的影响。首先，规划的实现度还包含以下两个方面的内容：•项目创造的价值增值情况•项目对功能上的复兴所起的作用其次，在此实现度评价标准的衡量体系下，定量分析就不仅考查规划在环境空间改造上的作用，还要考查在功能复兴、整合城市系统以及人的使用三大方面所起到的作用来构建起来的评价体系（见图1）。图1规划功效性评价基本框架3.规划功效性评价体系非定量研究（Nonquantitiveresearch），是对各个规划进行深入解读，以及对其实施情况的调查整理，以此为基本信息数据库。定量研究（Quantitiveresearch），是在四大评1124价要素下设定二级评价因子，构建评价模型，对各类规划进行评价，在综合考虑四大要素影响的体系中，分析规划功效性评价的重要发现，以此讨论规划对地区复兴的作用如何。3.1规划类型分析与非定量研究在镇江老城区复兴计划中，制定了各类不同层面相关规划，运用五种不同的手段，即管理型规划、系统型规划、控制型规划、开发型规划、实施型规划，来推进老城复兴的工作。至2008年3月为止，共收集到管理型规划3项、系统型规划4项、控制型规划5项、开发型规划7项、实施型规划13项，共32项相关规划。在详细研读每项规划的基础上，抽取初定目标、具体的措施等信息，通过了解实施程度的情况初步判定各规划项目未实现的原因。由于篇幅的限制这里每类规划各抽取1个规划案例进行说明，如表1所示。表1规划功效性非定量调查样本在对各个规划基本信息进行整理中有非常重要的发现：规划文本中都在讨论老城拥有丰富的历史资源和良好的滨水区位，这种传统的规划思维方式使规划师虽然看到了老城区旅游业发展状况不佳，滨水优势未形成，与其它城市功能联系不紧密等问题，但是规划结果看都回避了这些问题，现实也说明，无论规划做的再好，这些问题足以导致规划在实践中的失败。11253.2规划功效性定量研究定量研究的基本框架也只能建立在规划内容与规划执行状况之间的定量比较上，问题是用怎样的评价因子判定的问题。基于空间、功能、系统、人的使用的评价框架表现的是评价的原则性内容与系统的整体，量化的评价工作必须抽取评价因子来反映规划在以上四个方面表现出来的功效性。抽取的因子可以归结为以下三种类型：（如图2所示）第一类因子：具体数量比较因子。在评价中虽然规划实施的结果与规划方案不具有空间对应关系，但是具有规模对应关系。可以将规划方案中设想的功能的规模与实施图2规划功效性二级评价因子后形成的对应功能的规模进行比较。在空间评价上，将实施后新建与改造的建筑面积、旅游与生活设施规模与规划文本中进行比值分析；在功能评价上，调查各类功能的形成规模，各类功能的构成，以及有多少历史空间在使用，环境景观也是功能评价的主要内容，调查公共空间改造情况、公共空间使用情况；在系统评价上，通过对交通设施的改造状况考查规划是否站在城市系统层面改善地区在城市中的区位条件；在人的使用评价上，无论是居民的使用还是游客的使用都可以用设施使用的规模、公共空间使用情况、停车空间使用情况等数据反映出来，不再单独设定评价因子。第二类评价因子：综合评分因子。环境特色、文化价值、品牌价值等问题无法量化，是人群的价值认同的问题，但是在社会层面上反映了规划的功效性，是不能忽视的问题。这类因子可以通过调查问卷收集不同人群对于相关规划在环境特色的形成、文化价值的发掘、品牌塑造上的评价，最后对每项规划在这三个因子上进行综合评分。三类评价因子：倾向性判定因子。规划在市场运行以及土地价格方面的影响也反映了规划的功效性，但是这种影响只能表现为一种倾向性。1126表2规划功效性评价结果汇总③11274.评价与发现完成评价因子的设定，接下来就是展开具体的评价工作。评价工作主要有三步工作：1）统计规划实施的实现情况。统计以下数据：正在使用的功能构成及功能空间的面积，记录整治的历史空间的面积、正在使用的历史空间面积、改造道路断面的面积、正在使用的旅游设施的建筑面积，同时记录为居民生活提供服务的设施数量、改善基础设施的居住用地的面积，并观察记录公共空间的使用情况以及公共空间中产生的活动种类。此外根据调查时的感受，对特色因子如环境特色、文化价值、品牌知名度三个内容进行打分。2）将实际数据与规划数据进行比值分析。将实际数值除以规划数值所得到的比值进行区间划分，例如将实际形成的商业设施面积与规划预期的商业设施面积之比划分为0～0.7、0.7～1.5、1.5～2三个区间值。0～0.7的说明实际形成的商业规模没有达到规划的预期；0.7～1.5的说明实际形成的商业规模与规划预期基本一致；1.5～2的说明实际的商业活力超出规划预期。以此类推，对每项评价因子进行区间的划分。不同区间给予不同深浅的颜色，数值由小到大对应颜色由浅至深，无颜色为规划未涉及内容，由此得到表2所示的图表。3）对以上的图表进行深入地分析与观察。这样的图表是可以做很多的分析工作的，由于篇幅的限制在这里仅举2项分析工作来说明规划功效性评价给我们的启示。我们进行了图表的色彩分布的分析，即观察色彩聚集的情况。在此举三个例子说明：图表中显示，(1)未涉及内容（颜色最深处）在管理型与系统型这两类规划的交通问题上聚集——由此发现，宏观层面的规划更多关注老城传统建筑的保护问题而不关注与其它城市空间的联系问题。(2)另一处未涉及内容在实施型规划关于公共空间改造与使用的问题上聚集分布——由此发现老城的空间品质与项目关联性不大，反映的是总体规划与实际运作的脱节。(3)此外，控制型与开发型规划在功能实现上普遍未达到规划预期（颜色最浅处）——说明目前的核心问题不是建设而是如何让人用的问题。另一项分析是相关联因子断裂分析。就是说观察发现那些在一般情况下原本应该表现为相同方向变化的因子在哪里出现了错位。例如交通系统下的道路断面改造与停车空间改造本是正相关因子，但是在图表中，这两个因子出现了相反方向的运动。道路断面的改造可以是强制性的，但是停车空间改造因子的反向运动说明断面的改造并没有带来对停车空间需求的增加，反映了改造的道路与城市交通系统之间存在断裂。在镇江老城的案例中，规划功效性评价得到最有价值的发现有以下两个：首先是管理与系统型的规划与开发实施型规划之间的脱节，表现出来的便是老城区与其它活跃的城市空间1128在交通上的割裂；再有就是规划集体失效表现在功能的使用上，无论是旅游、商业、公共空间都表现为没人使用，当前的核心问题是如何让人使用老城。以上的发现对新一轮的规划提出了具体的要求，这正是规划功效性评价的核心价值所在。5.结论规划功效性评价工作除了帮助规划师从一种教条式的编制规划的传统思维中走出来，也让规划师深入地认识规划到底应起到怎样的作用而又真的能起到多大的作用：(1)对于管理型规划而言，运用规划技术实现对城市系统的改善是非常困难的，其所能起到的作用空间是有限的。如镇江老城这个案例中，管