第二章中国代表制度改革的理论与实践

第二章中国代表制度改革的若干理论与实践问题指定阅读资料邹平学著：《中国的代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版。本专题建议阅读参考文献（1）1.邹平学著：《中国代表制度改革的理论与实践》，重庆出版社2005年版。2.田穗生、高秉雄、吴卫生、苏祖勤著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版。3.全国人大常委会办公厅研究室编：《地方人大是怎样行使职权的》，中国民主法制出版社，1992年版。4.孙哲：《1979—2000全国人大制度研究》，法律出版社2004年版。本专题建议阅读参考文献（2）5.尹中卿主编《人大研究文萃》（第一至六卷），中国法制出版社2004年版。6.[英]A·H伯奇《代表制度》，1971年伦敦英文版，7．[英]密尔：《代议制政府》，汪暄译，商务印书馆1984年版。8．《人大研究》（兰州）（2000——2011年各期）9．《中国人大》（北京）（2000——2011年各期）本专题建议阅读参考文献（3）10.人大复印资料《中国政治》（2000——2008年各期）11．莫江平：《人民代表三论——纪念〈代表法〉颁布10周年》，载《贵州民族学院学报》（贵阳）2002年第4期。12．李林：《坚持和完善人会期制度》，载《当代法学》（长春）2004年第6期。13．朱应平：《论人大规模、结构及其重构》，载《华东政法学院学报》（上海）2004年第3期。本专题建议阅读参考文献（4）14．蒋劲松：《全国人大常委会的代表性探析》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》（北京）2004年第6期。15．万其刚、蔡春红、苏东：《全国人民代表大会会议制度研究》，载《当代法学》（长春）2004年第6期。16．温辉：《代表与选民的关系》，载《现代法学》2001年第2期。17．唐娟：《从体制到程序——中国直接选举制度规则与实践的落差分析》，载《深圳大学学报》人文社科版2004年第4期。本专题建议阅读参考文献（5）18．邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第4期。19．邹平学：《完善人民代表选举产生机制的若干思考》，载《法学评论》2005年第1期。20．邹平学：《论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设》，载《公法评论》，北京大学出版社2004年版。本专题建议阅读参考文献（6）21.邹平学：《人民代表素质问题研究》，载《法学评论》1992年第4期。22．邹平学、关太兵：《论对人民代表的监督》，《中央检察官干部学院学报》1994年第6期。23．邹平学：《完善人民代表大会制度的宪政原则与路径选择》，载《人大研究》2005年第3期。24．邹平学：《西方代表说理论述评》，载《法学学刊》1992年第1期。——开场白：谈几个与人大机关及其工作有关的细小的事例1、人大的电梯速度问题2、2005年特区报的一张照片给我的思考3、2008年4月7日评选模范代表的决定4、选举＝抓举+挺举一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？（一）人民代表大会制度的背后是什么？1．人大制度的背后还有一个“体制”问题。2．体制的背后有一个“机制”问题。探讨人大代表背后的具体制度环节的改革对于坚持和完善人民代表大会制度无疑具有重要价值。而探讨中国代表制度的改革，又必须寻找它实际运行存在的问题及其原因，审慎设计改革的路径选择，需要围绕人大代表这一制度主体，发掘影响制约制度主体行为的深层次的具体机制及细节程序，揭示促进制度主体积极作为的环境结构与程序过程方面的各种变量因素，从而为代表制度乃至人民代表大会制度的成长提供一个如何优化存量、扩张增量、不断成熟的路径模式。如何发掘人民代表大会制度发展完善的内在逻辑“人是制度动物”。一方面，制度成就人，另一方面，制度的作用又有赖于制度主体。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。如何发掘人民代表大会制度发展完善的内在逻辑如果我们能够形成一个适宜于越来越多的那些有政治热情并乐于维护公众权益、同时具有政治大局意识和理性参政议政意识的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造有利的活动平台和体制条件的话，人民代表大会制度的优越性将得到更大的发挥。当代表制度能够发展完善到这样的层面，则人民代表大会制度就取得了一个宪政复权、宪政回归的理想通道。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？（二）如何理解代表制度的含义与地位1．什么是代表制度？“代表制度”是指以人民代表为主体而展开的一系列关于代表的产生（选举）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节的制度所构成。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？2．代表制度的地位由此可以看出，代表制度与人民代表大会制度不是一回事。前者是宏观性的制度，后者是较为微观（或中观）的制度，或称体制性制度。人民代表大会制度是国家的根本政治制度或者基本政治制度。而代表制度处于具体政治制度层面。而且，它和代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度、工作服务部门制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）都处于具体政治制度或特殊规章制度层面。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？（二）必须高度重视人民代表大会制度的发展完善问题，而高度重视代表制度的发展完善是其中的重要环节之所以提出要重视和探索完善人大制度？可以从历史和现实两个方面来回答：首先，回顾历史。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？观察现实【例】（1）某县县委书记直接撤销了法院院长的职务，而不是由本县人大予以罢免；（2）某地法院成立了自己的弹劾委员会，对有违法违纪嫌疑但没有足够证据证明其存在违法行为的法官实行弹劾，而不是由本级人大常委会罢免；（3）岳阳二选市长风波。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？其次，就现实来看（仅就代表制度方面可进行分析）。1．选举环节不理想。我国的代表制度，从选举的具体程序开始，就先天不足。这又包括数个相互联系、相互影响的环节。（1）不具有中立色彩的选举组织（公权力）对候选人的确定及选举过程的不当超强的操控一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？选举组织对选举的不当超强操控表现在：一是长期以来，将特定的先进性、荣誉性硬性附加于人民代表的职务之上，甚至把先进性和荣誉性当作代表能够为人民服务的标签，使广大民众和代表本人形成了人大代表的资格或身份必须具备特定的政治先进性或荣誉性之错觉。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？二是选举组织往往根据政治需要来实现人大代表的所谓结构比例，过分强调代表的广泛性和所谓的“代表性”，而不承认代表的结构比例不能是主观先验安排的结果，只能是“政治市场”充分竞争和选民自由选择的结果。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？三是违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？四是选区划分的随意性和行政化一方面压抑了选民的参选积极性，另一方面使有志于参政议政的所谓“民荐候选人”、“自荐竞选者”或“独立候选人”的产生难乎其难，但结果只有利于选举组织的直接或间接的操控。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？五是竞选长期缺乏制度空间，数部选举法在这一问题上不进反退。1979年选举法第三十条还规定“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人。”但1986年修改选举法时取消了这一规定，只规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，但在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”1995年修改选举法时仍没有恢复1979年的上述规定，而是保留1986年选举法的上述规定。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？（2）宪法和选举法长期将直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而适时提高.（3）选举主体的选举意识普遍淡薄、知情权缺位及被动式选举行为.一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？这里存在两个有明显反差的现象，一是候选人动机不理想现象，一是候选人动机不纯现象。1．候选人动机不理想现象；2．候选人动机不纯现象。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？黑恶势力头目刘涌是如何当上沈阳市人大代表的？刘涌的政治身份中最耀眼的是沈阳市人大代表。1997年，在沈阳市人大换届时，其保护伞之一的沈阳市和平区劳动局副局长高明贤在取得局长凌德秀同意后，竟然在未经和平区劳动局党总支研究的情况下，便将刘涌作为代表候选人推荐。为保证他当选，高明贤四处活动。在刘涌的市人大代表候选人登记表上，主要表现一栏竟然是：“刘涌将一个商场发展成为一个企业集团，安置就业人员300多人，为振兴和平区经济做出很大贡献”，“思想先进，作风正派，具备人民代表的资格”。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？有媒体文章称：就现行选举制度的组织推荐、民主投票等环节而论，人们更看重的是前者。一般而言，起决定作用的，是“组织推荐”；只要得到推荐，十有八九会在最终胜出，因此，“投票”往往成了形式。这种推荐硬、选举软的现象，虽不能说普遍却决非个别，实是旧的人事管理体制的惯性和人的思维定势使然。在主管领导部门，既然推荐了你，材料也就过硬得很———其人往往被说成近乎十全十美的完人。在选举人，往往认为受推荐者有扎扎实实的“推荐材料”，也就很少有人说“不”了。纵然有质疑者，选举中还有“做选举人工作”这一环。所以，受推荐者的成功率往往很高。在沈阳市第12届人大代表选举中235人投票，刘涌以194张高比例票数顺利当选，一位投“赞成票”的区人大代表实话实说：“我们只凭候选人登记表上介绍的事迹材料来决定投谁的票。如果知道刘涌的真实情况，我们决不会选他。”一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？黑老大桑粤春的人大代表是被骗来的吗？“平民包公”——姚秀荣代表的故事从前面分析的代表选举产生机制来看，选举组织、选举主体、被选举主体均存在不足，这些不足互相影响，互为因果，形成非良性互动。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？2．选完以后的代表职业及活动情况不理想。（1）非职业化的代表职务不符合代表制度的要求；（2）代表非职业化带来的弊端第一，它影响了代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？第二，它增加了人大决策成本，降低了代议机关的效率，使得人大决策失误几率增加。第三，从博弈类型来看，由于代表身份的角色认同冲突及不稳定的短期角色预期，使得选民与代表之间只能形成一次性博弈，容易诱发当选代表的机会主义倾向，因而无法在长期的制度运行中防范当选代表的“道德风险”。第四，由于业余或兼职代表无暇掌握政治信息，平时很少对其它国家机关行使批评建议权，同时由于代表意识不强，在开会时很难对监督对象进行质询，难以形成有效监督。使得人大权威虚化，监督薄弱成为普遍现象。一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？第五，不利于社会稳定。代议机关是反映民意的机关，业余代表无暇顾及民意、体察民情、反映民声，民意不能通过正常渠道得以反映，不同的利益和意见不能在代议机关得到碰撞、交锋、妥协和融合，各种矛盾越积越多，对社会的稳定构成威胁。第六，非职业化的代表制也反过来