第十一章中国现行土地国家管理制度

第十一章中国现行土地管理体制第一节中国土地管理体制的演进第二节中国现行土地管理体制的建立与运行第三节中国现行土地管理体制的改革与完善第一节中国土地管理体制的演进一土地管理体制的概述二土地管理机构设置的演进三土地管理事权的演进土地管理体制，简单地说就是关于土地管理机构的设置和管理权限划分的制度。管理权限与管理机构设置模式及级别有关，关系到管理的权威性及有效性。因此，土地管理体制的核心是土地管理机构设置模式。土地管理机构设置模式单独设置机构：国家直属中央政府，地方直属地方政府。隶属于某一个部或地方的厅（局）中：如民国时期地政机构隶属民政部或财政部，解放后有隶属于农业部的形式。不单独设置机构：土地管理职能分属若干个职能部门，如森林土地由林业部门管理等。土地管理机构设置的演进统一管理阶段（1949-1952年）多头分散管理阶段（1952-1986年）城乡土地统一管理阶段（1986-1998年）国土资源相对集中统一管理阶段（98年至今）多头分散管理阶段地政局（内务部）土地利用总局（农业部）农垦部城市服务部内务部建筑工程部195219541956城乡土地统一管理阶段1986年国务院第100次常务会议对如何加强土地管理工作进行专门研究，决定：（1）确定全国土地资源统一管理体制（2）成立直属国务院的国家土地管理局经过12年努力，到1998年，全国形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系。全国土地管理机构网络示意图国家土地管理局(A)省级土地管理部门(B1)地(市)级土地管理部门(C1)县级土地管理部门(D1)乡(镇)土地管理所(E1)乡(镇)土地管理所(E2)乡(镇)土地管理所(En)县级土地管理部门(D2)县级土地管理部门(Dn)地(市)级土地管理部门(C2)地(市)级土地管理部门(Cn)省级土地管理部门(Bn)省级土地管理部门(B2)```````````````````````````````````国土资源相对集中统一管理阶段国土资源部规划、管理保护、合理利用土地资源矿产资源海洋资源土地管理事权的演进1986年前，城乡土地管理工作内容少，事权单一，主要由当时经济建设和社会发展需要而引发1986年后，城乡土地管理工作事权不断拓展1986年前，城乡土地管理工作内容少，事权单一在农村土地管理方面在城市土地管理方面农村土地管理方面解放初期，土地改革58年实行人民公社化，62年改为“三级所有，队为基础”78年，实行联产承包责任制82年，国务院颁布《村镇建房用地管理条例》、《国家建设征用土地条例》加强农村建房及征用土地的管理。城市土地管理方面土地国有化否定其商品性禁止限制买卖出租行政划拨三无（1）城市土地管理机构不健全，职责不清、政出多门（2）以行政管理手段代替经济、法律、科技管理手段（3）在城市没有建立起完整的地籍档案，土地权属不清，事实上土地国有制在相当程度上被部门、单位所有制所代替86年以来城乡土地管理事权的不断拓展（1）86年，发布通知，决定成立国家土地管理局加强城乡土地统一管理；88年，修宪、改法确立两原则，一制度，运用多种手段进行综合管理，取得重大进展。（2）98年，组建国土资源部，修订了《土地管理法》，对若干重大问题修改和完善，实行土地用途管制制度。主要成果确立土地基本国策，形成了耕地保护机制。建立了土地市场，实现了土地使用制度改革的历史性突破。变革单一的土地管理方式，加强了土地资产管理，促进了国有企业改革。基本建立起土地管理法律体系，土地管理基础业务全面加强，土地管理逐步法制化、制度化。建立起一支专业队伍。第二节中国现行土地管理体制的建立与运行一现行土地管理体制的建立二现行土地管理体制的运行成果一现行土地管理体制的建立1998年国务院机构改革中组建国土资源部1机构设置上形成集中统一的管理体制2事权和职能划分上确立了双重领导体制3耕地保护问题作为依法行政的重点4赋予了国土资源规划的责权5进一步加强了执法监察6实行政企分开、政事分开、依法行政1998年3月10日，九届人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据这个决定，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。按照机构改革方案的说明，新组建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。新建立的国土资源部将依照《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国测绘法》等法律及法规，依法行政。职能调整划入的职能。1．原国家土地管理局的行政管理职能。2．原地质矿产部的行政管理职能。3．原国家海洋局的海洋资源行政管理职能。4．原全国矿产资源委员会及其办事机构的行政管理职能。5．原国家计划委员会制订国土规划和与土地利用总体规划有关的职能。6．原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中国有色金属工业总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能。划出的职能1．地下水资源行政管理职能，交给水利部。2．地籍测绘行政管理职能，交给国家测绘局。转变的职能1．国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查任务，交给直属事业单位承担。2．土地、矿产、海洋资源基础信息和资源利用情况、变化趋势的动态数据收集、技术处理及预测分析等职能交给直属事业单位承担。3．实行政企分开，国土资源部不从事土地、矿产、海洋资源的经营活动，与所属企业脱钩，不再管理企业及企业生产经营开发活动。强化的职能我国自然资源相对短缺，保护自然资源是我国经济持续、快速、健康发展的基础。国土资源部要在保护生态坏境的前提下，加强自然资源的保护与管理，尤其要加强耕地保护和土地管理，保障人民生活和国家现代化建设当前和长远的需要。十届全国人大常委会第二十七次会议２７日（2007年4月27日）经表决决定，免去孙文盛的国土资源部部长职务，任命徐绍史为国土资源部部长。国土资源管理体制从纵向来看，共有五级部门组成：中央政府设国土资源部；省级政府设国土资源厅；地级政府设市国土资源局；县、区级政府设县级国土局；乡镇政府设乡镇国土管理所。国土资源部对省级地方人民政府国土资源管理部门实行业务领导，其主要干部的任免，需征得国土资源部的同意。上下级国土管理部门之间主要是一种业务和政策指导关系,某一级别行政区国土部门的人事安排主要取决于地方政府的意愿，上级国土部门只具有人事建议权利和事后备案义务而不具有事前决定权力。这种人事制度安排决定了基层（地级市及以下）国土部门主要在执行对应级别地方政府的政策意图，只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对政府的土地违法行为的发生形成制约，而且不少地方的土地管理局局长由于秉公执法、依法行政而被撤换。由此导致了上级国土部门对下级国土部门的政策监督权力虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程中的严重扭曲。例如，县级国土局常常对市级国土局的国土执法监督很不以为然。其根源正是市级国土局对县级国土局的人事任免没有决定权。事实上，我国国土资源部门管理的土地两类：一类是国有土地，作为政府机构的国土部门承担两种职能———所有者职能和管理者职能。另一类是集体所有土地，作为政府机构，国土部门只能根据法律的授权和公共利益的需要，在充分尊重所有者权利的前提下行使法定的管理职能。对这类土地进行管理与国有土地管理的最大不同是，国土部门不是土地所有者，政府管理这类土地只能是一种政策性的管理，而不能把对国有土地实施的“全权式”管理职能延伸至集体土地管理领域；更不允许为了扩大国有土地管理的范围而随意侵犯集体土地所有权。现有体制下便出现了两个不完善的委托代理机制。一是国有土地的委托代理机制，即全民所有土地由中央政府代表全民享有所有者权利，在实际管理过程中却委托给了地方政府代为行使所有者和管理者双重职权。为地方政府“借地生财”提供了充分的“制度激励”中央政府与地方政府之间没有生成一种土地收益分配的契约机制，同时又缺乏对地方国土部门的人事控制权，因而中央政府无法对地方国土部门完整执法形成有效的监督和约束机制。二是集体土地的委托代理机制，中央政府以非所有者身份，基于公共利益原则代替集体土地所有者将集体土地管理权委托给地方政府代管，具体由地方国土资源局实施管理权。同样地，由于缺乏必要的监督和约束机制，这种委托代理机制实施的后果已经远远地偏离了中央政府严格保护农民集体土地权益和耕地资源的政策意图。同时在中央政府与地方政府之间、地方政府与集体土地所有者之间的存在着信息不对称。带有瑕疵的委托代理机制为地方政府侵犯集体土地产权创造了体制条件，两个信息不对称则为中央政府对地方政府国土执法的监督和集体土地所有者的维权制造了事实上的障碍。2004年初步确立国土资源管理省级以下垂直领导体制。改革后省级国土部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免；设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主管部门的派出机构。乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗)人民政府管理；县(市、旗)可以根据实际情况和工作需要，按乡(镇)或区域设置国土资源管理所，为县(市、旗)国土资源主管部门的派出机构。新体制，其实质是从人事制度方面强化上级国土部门对下级部门的管理职权，基层土地部门与当地政府一定程度“分家”由相对超脱的省级以上土地部门来直接管理。国土资源部《2005年工作要点》称2005年将耕地保有量和基本农田保护面积纳入省长考核指标，实行“行政首长负责制”。这意味着垂直管理体制下，法律赋予市县两级政府的土地管理权被剥夺，这样地方政府不可能再与以前一样为了吸引投资，增加GDP和财政收入，竞相压低地价，也不可能为了筹集建设资金片面追求高收入，大幅批租土地，“寅吃卯粮”，造成土地资源的浪费和农民流离失所。地方政府的卖地冲动被有效抑制。与省以下垂直管理体制配套出台的监督机制是国家土地总督察制度。启动土地管理省负责制，意味着各省市区的行政一把手将面临新的考验，在保护土地的前提下保持经济增长，难度比以前增加了。同时，这意味着省一级国土资源管理部门的权力得到了从未有过的强化。省以下实行土地垂直管理后，在中央和省级之间出现了缺失的一环，而通过构建国家土地总督察制度，向地方派驻土地督察专员，直接向中央负责，土地督察专员对包括省一级在内的地方国土资源管理部门的人事任免、土地管理执法享有弹劾、否决、督办、检查、人员调动等5大权力，恰好弥补了这一缺失。因为土地督察机关在体制上隶属于国务院，保障了土地督察部门权力的独立性，不受地方政府的约束，这能有效平衡、监督省一级国土资源管理部门管理权限，防止权力滥用条件。以前我们看到土地督察管理部门与地方政府的利益关系被割断，相比之下，现在这种权力具有相对独立性和权威性，能更有效地监督和检查地方各级政府和开发商的违法占地行为，保护土地。主要运行成果加强了土地管理特别是耕地保护工作，基本实现了耕地总量动态平衡加强国土资源的调查评价和科学规划，为国民经济的持续发展提供基础加强国土资源信息系统建设，实现信息服务社会化主要运行成果深化土地使用制度改革，加强土地市场建设健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的基本好转加强了土地基础业务建设第三节中国现行土地管理体制的改革与完善一、现行土地管理体制的某些缺陷二、现行土地管理体制深化改革的方向和原则现行土地管理体制的某些缺陷1.当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的土地供应政策2.对于在我国经济发展中长期形成的粗放式增长方式，人们已经习以为常，司空见惯土地管理体制涉及到两个方面的关系：第一是纵向关系，即土地管理机构的垂直关系（上下级关系及其职能界定）；第二是横向关系，即土地管理与相关职能部门，如规划、房产等部门的关系。现行的土地管理体制在以上两个方面均存在着重大制度缺陷。根据改革后的领导体制，省级国土部门维持现状不变；市、县国土主管部门的领导班子由上一级国土部门任免；设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国