第九章 政府流程设计与优化

第九章政府流程的设计与优化学习提要：1、政府的行政管理流程与电子政务有着密切的关联，即:电子政务对政府管理业务流程优化具有很强的依赖性，政府行政管理流程的设计与优化是电子政务流程设计的重要依据和管理基础；2、由于政府行政流程设计有着自身特定的规律性和背景，故需要遵循其特定的规则。这也是我国开展电子政务的难点之一。3、政府行政管理流程的优化，其本质就是对政府行政管理的优化，优化政府流程还需要掌握一系列宏观的、微观的政府行政业务管理专业知识和方法技巧。学习掌握主要的知识内容：1、政府流程的设计优化与电子政务的关系；2、政府流程的特性与种类；3、政府流程设计的原则与方法步骤；4、政府流程优化的方法技巧；5、政府管理常用流程图的绘制。一、政府流程与电子政务1、传统职能管理(流程)模式的基本特征与缺陷(1)以职能为建立组织的依据；(2)主要以职能目标为管理目标；(3)机构组织主要按职能实行纵向和横向的分解。(4)以控制、协调为主要职能形式，实行层级节制，管理体制基本上是一个一级节制下一级的控制命令体系；（类似部队）；(5)管理信息的沟通以逐级传递为主。传统政府管理的优势：权力完整，指挥灵便，易于统筹兼顾；分层治事，分层负责，有利益发挥各积极性；这是过去大多数企业、政府普遍采用的管理模式。传统政府管理的缺点：（1）由于对整个政府职能产生的分割，使政府管理职能的整体性受到损害，各部门的职能行为往往缺少完整有机的联系，职能部门间常出现职能重叠、管理空白；（2）不同的职能部门之间，经常出现失去共同行政目标的现象；（3）对相对独立的各行政职能部门的衔接工作，一般均要上一级来安排、协调，造成管理成本高，费时、费力，工作效能低下；（4）由于重叠、交叉的多层次管理体系，容易导致信息流通不畅，管理信息失真；（5）行使管理职能时，管理者最关注的是不出现自己必须承担责任的结果，并对决定结果的过程往往视而不见，或根本无力去顾及，忽视其“顾客”的存在，重“管制”，轻“服务”。过去曾采取解决的办法：虽过去反复尝试过各种改革管理的方法，如：调整部门，重划部门的职能，下放权力等。反而是往往是职能分割也彻底，管理层级就越多；下放权力越多，管理就越混乱。很难从根本上解决问题。2、行政业务流程管理模式概述（1）组织结构优化。强调以业务工作流程为导向设置机构，不是按照职能设置机构。优点：简化行政管理层次、减少内内耗、降低办公成本，消除多余的交叉重复过程获得管理的优质和高效。（2）注重过程效率。流程管理模式在对每一事件、过程的分解和过程控制过程中，时间是其关注的重要对象。即非常注意如何全面提高时间的有效利用。（3）注重过程控制。强调通过对过程的控制实现对结果的追求，把主要力量放在过程能力建设方面，以过程能力保障过程切实能够创造出优化的结果。一改过去主要关注对结果的控制，忽视创造和规定着结果的过程的决定性作用，以使自己上级满意为目标的工作行为。（4）突出管理的服务本质。不仅考虑方便内部管理人员，必须处处事事为外部顾客着想，使他们能获得更加便利的服务。（5）建立新型的内部关系。强调彻底打破各职能部门的本位主义思考方式，建立目标真正高度一致的合作关系。将所有的业务、管理活动都视为一个动态的持续不间断的流程，以全流程的观点来认识和处理问题，追求全流程的整体绩效。（6）强调明确的管理目标。要求每个部门、每个管理者都对其管理目标高度明确，保持更密切的配合，使工作更加主动和自觉，其目的是减少不必要的协调过程，将职能交叉和管理空白压缩到最低限度。（7）强调信息工具的重要性。由于“任何管理过程都是信息的处理过程”。要充分认识运用信息工具的重要性，而以电子化信息工具推动信息流通，全面提升行政管理流程的效率。3、政府行政管理与流程（的功能）现代政府行政管理对流程，特别是确定化的流程（即管理程序）有着特殊的依赖性。因为：（1）为依法治国特别是依法行政提供依据。社会用法定程序制约政府的行为和过程，以保障政府的管理是真正有价值的，并确实是对社会发展和进步所需要的；（2）确定化的流程对政府管理自身的效率和质量有着不可替代的重要作用。（P21711条“确定化”功能。）4、电子政务对流程的特殊依赖性（1）有确定化的流程存在，才能有信息技术的应用空间。（要知道：什么时候、为什么、根据什么、具体做什么、怎么做。）（2）有确定化的流程存在，电子政务才能产生真正的效益。现代化的信息系统几乎没有例外，都是面向流程的，而不是面向职能部门的。（通过对信息流的控制，传统需要经过几个部门完成的工作，可能一次就完成了。）（3）电子政务就是要以信息技术的有效应用，推动政府创建、优化自身的流程。并且，推动电子政务的过程，实际上就是一个政府梳理、优化其流程的过程，一个使这些流程确定化的过程，一个使确定化流程电子化的过程。（意义）我国政府业务流程建设存在的问题：①流程制定上数量的不足。应当有的许多还没有建立起来；存在“以人为本”的随意性。②流程还不够优化，质量还不高。如：有的流程自身还存在违法违制、反逻辑、交叉重复严重、繁杂费时费力等；③流程的表现行为不规范。如：流程仍存在其不确定性，无程序性，描述方法随意，难交流等。5、流程管理模式在电子政务环境中的应用。由于政府管理非常依赖流程化，需要程序化。所以，流程管理模式在政府的管理工作，特别是在电子政务环境下的政府管理中有着更重要的应用价值。在电子政务环境中的应用：（1）在管理目标方面。关注的是政府管理的总战略目标，把政府管理的全部行为视做一个服务于总目标的流程集合，各个具体流程的目标集合成为上述总目标。（2）在管理思想方面。强调管理的整体性，强调政府各个部分的整体配合，强调对管理过程的协调控制。（3）在管理部门之间的关系模式方面。打破部门间的壁垒，建立起以流程为纽带的完整统一的关系。（4）在管理机制方面。管理模式下的所有部门或岗位都是流程的一部分，需要完成的工作仅仅是流程中的一个分阶段，是流程上一环节的顾客和裁判，同时又是下一阶段的服务提供者。（5）在管理重心方面。流程管理重过程控制，重过程能力的建设，重效率与效能的双重提升，重服务而不仅仅是管制。二、政府流程的特性与主要类型1、政府流程及其特性。流程的定义：指一个系统将输入转化为输出的活动过程。政府流程的定义：指政府在实施管理活动时，为达成特定目标所经历的、体现工作过程规律的稳定的活动步骤的集合。政府流程实际上是要求准确地解决：一个政府管理过程的构成（什么活动，哪些任务，什么目的或目标）；怎么做（活动规则、方法手段、步骤及顺序）；谁来做；做成什么样（标准）包括：（1）政府流程是工作活动集合。（2）工作单元间有时间顺序的规定性。（3）针对每个单元指明具体的工作方法途径。政府流程的重要属性：1）约束性。符合国家利益，维护社会公众的合法权益。即，政府流程必须严格以法律规定为依据，特别是绝不能给政府机关创设法律规定以外的权利，也不能给行政相对人创设法律规定以外的义务责任。2）确定性。政府流程必须由政府机关甚至由立法机构制定，体现国家的和政府机关的意志。不能有随意的和“约定俗成”的。即，政府机关要明确而严密地规定流程。机关工作人员必须严格执行流程，并接受约束，违者将受处罚。3）稳定性。政府流程是政府对工作规律的反映，是政府郑重意志的表示，必须保证在相当长的时间范围内稳定有效，不得“朝令夕改“。即，制定政府流程时必须慎重，必须具备一定的条件之后才能进行，不得轻易更改、废止。4）可操作性。政府流程必须明确、具体、可行。不明确、不具体、不可行的流程比没有流程还要有害。即，制定流程必须遵循客观规律，使其合法、合理、可行并确有实效，流程本身必须明晰、具体，不含糊，能真正做得起来。2、政府流程的种类。（P221—222）（1）按照法定的效用分为：强制性与选择性。（2）按照其效力范围分为：内部流程与外部流程。（3）按照工作行为分为：立法性、执法性、司法性（3种）。（4）按照精细程度分为：一般流程、作业流程、动作流程（3种）。（5）按照工作内容分为：文件流程、档案流程、会议流程、信访流程、基建管理流程、物材采购供应流程、服务流程等。（6）按照各步骤运行的路线形式分为：串联型、并联型、复合型（3种）。三、政府流程设计的原则与方法步骤1、政府流程设计的基本规则。定义：政府流程设计就是对政府流程的筹划的所进行的确定化处置。包括：（P223）（1）合法性原则。流程设计中所必须遵循的有关法律法规和规范。（2）合理性原则。流程设计中必须遵循的客观规律，符合实际，符合公共道德，公正、具有可操作性。（3）适应性原则。流程设计中必须注意环境因素的影响，具有对客观环境及其变化的适应。（4）协调性原则。流程之间，流程内部各要素之间必须建立统一、和谐的关系。（5）简便性原则。在保证功能不降低的前提下，尽量化繁为简，给流程实施创造更多的便利条件。（6）有效性原则。流程设计时要始终注意追求流程的实际有效性。2、政府流程设计的主要任务。（1）明确具体对象和目标。要高度明确建立流程的目的以及需付出的代价。（2）明确有关过程与环节（流程对象）的目标与任务。并对任务的具体数量予以规定说明。（3）确定有效完成任务所需要的工作步骤（环节、过程）的内容与数量。（4）确定各工作步骤间合理的最佳次序。有助于对重要的、紧急的、先决性的事务优先处置。（5）确定每个工作步骤应采用的方式、方法、技术手段。明确每个工作步骤所处的时间、空间条件。规定从事这些活动的工作人员应具备的素质和资格方面的条件。（6）以文字、图表等形式准确地表述上述分析规划结果，形成流程说明、程序手册、流程图、表决文件。3、政府流程设计的程序。（P224）（1）明确目的、任务，制定计划。是新建还是改造流程，针对目的、效果和具体要求，尽可能分解，规划出完成各项具体任务的方法、步骤、期限；（2）认真调查研究。（3）分析评价既有流程。（4）规划新流程。（5）实验评价审批新流程方案。（6）正式确定新流程。四、政府流程优化的方法技巧政府流程优化的定义：指对政府已有流程的分析与改进。1、流程优化前的准备工作。“预则立，不预则废。”（1）充分参考相关法律、法规和规章制度，熟悉了解能反映流程面貌、流程要求的各种文件资料。如：反映法定权限、职能划分、职责分工的规范性文件，以及各种组织序列表、工作流程图、办公布局图等。（2）到各业务部门了解工作业务流程，对客观需求和可能条件建立明确的认识和深刻理解。（3）政府流程优化的目标。搞清楚需进一步优化的是什么内容，找到解决问题的基本思路。细化流程优化目标内容，包括：①进一步维护公众或公务员的权益；②实现时间的优化，有效减少时间消耗，提高时间的有效利用价值；③实现资源的优化，充分利用好人力、物力、财力，发挥其潜在能力；④实现成果优化，提高工作质量，提高人们的满意度；⑤实现空间优化，减少人员或文件等物品的运动传递距离。2、流程优化中认识改进必要性的方法技巧。流程有需求改变的因素：（1）工作中失误较多，误时、误事的现象出现比率明显增多；（2）经常需要“返工”，有大量的工作需要重复做；（3）工作过程不畅快（通），抱怨多，特别是当抱怨手续复杂，等待时间长时；（4）工作失衡，忽忙忽闲，或拥挤或突然间断；有人太闲或有人太忙；（5）工作质量不均衡，同时、同事、同条件，工作质量确因人而异；（6）矛盾冲突多，经常需要领导出面协调；（7）例行的工作也需要反复尝试、反复思考，一遍遍请示；（8）参与同一工作过程的工作人员和公民多数人感觉不便。3、流程优化中观察分析问题的方法技巧。可从以下几个方面分析流程中存在的问题：（1）流程的功能。（2）价值及其变化。（3）流程的可行性。4、流程优化中解决问题的基本方法（P227）构成流程的因素：步骤、次序、时限、方法、位置、距离、人员、设备工具、制度标准等。以及对这些因素的应采取的取消、增加、压缩、扩展、合并、分开、均衡、侧重、替代、换位和变序等。分析应用目标的技巧：（1）目标主要是进一步维护权益。（2）目标主要是实现时间优化。（3）目标主要是资源的优化。（4）目标主要是实现成果的优化。（