公共权力的行政伦理约束机制构建之我见

1公共权力的行政伦理约束机制构建之我见道德之于社会，在于稳定社会秩序；道德之于个人，在于使人向上向善。通过道德的软约束作用，可以使公共权力代理人洁身自好，真正运用公共权力为社会利益服务。再好的个人德性，需要具有道德合理性的制度来维护和强化，否则德性就会丧失，从而引起权力失范现象的发生；再多的制度，也需要制度中包含的道德合理性来支撑，否则制度就不会对制约权力失范起到相应的作用，反而会直接导致权力失范的发生。因为“当人们处于从恶能得到好处的制度下，要劝人从善是徒劳的”。①行政伦理对公共权力约束机制的构建，如果要达到理想的效果，保持内部控制和外部控制之间的平衡才是至关重要的。通过行政伦理来约束公务员的行为，可以通过两个基本的途径，内在控制和外在控制。前者由行政官员内心的价值观和伦理准则构成，能够激励行政官员在缺乏规则和外部监督的情况下，自主地从事合乎道德的行为。②后者来自于外部因素的控制，包括法律、外部监督或者官僚制组织。如果没有足够的外部控制，行政官员的利己动机和机会主义行为就会泛滥开来，使得个人完全以私人利益作为行为导向。可是如果没有充足的内部控制，行政官员就会沦入传统行政模式中的“道德困境”无法自拔，利他主义、理想主义、伦理的自主性等等值得赞赏的个人品德都会消亡殆尽。并且，停留在外部控制阶段的行政伦理，无论行政官员怎样尽职地去遵守它，只要尚未将其内化为自己的品格，也就是转化到内部控制的阶段，那么行政官员的伦理构建就是不完全的。因此，内部控制和外部控制，对于通过行政伦理实现行政责任，规避行政官员道德风险，都是必不可少的关键因素。一、行政伦理对公共权力的外部约束机制中共中央06年出台的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出：“综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、秩序严密、制约有效的权力运行机制。”还特别着重地指出，权力只有在有效的制度体制下才能沿着公共的轨道运行，才能切实防治腐败。从一定意义上说,行政伦理的建设过程也就是①周奋进.转型期的行政伦理[M].北京：中国审计出版社,2000.②姚俭建“道德立法,一项重要的“软件”建设,毛泽东邓小平理论研究,1996(3)2一个不断减少乃至逐渐消除目前盛行的所谓“官场潜规则”的过程。（一）建立行政伦理评价和奖惩机制“一个人能否成为一个合格的公务员，取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。制度设置必须保证那些拥有公共利益有崇高信仰的人才能够进入到公务员的队伍中来，并且不断地通过各种措施宣示和引导公务员确立对公共利益的信仰”①道德是一种具有社会约束力量的非强制力，因此落实道德不能采取强制的手段。但是为了鼓励良好的社会道德风尚的形成，有必要对道德建立一定的奖惩机制，这也是建立道德评价机制的要求。正确的道德评价是引导行政道德进步的重要途径，也是对道德价值取向的重要定位。同时，行政道德奖惩要与行政道德评价机制相结合，经过科学评价后的行政道德行为，必须得到相应的行为回报，对于道德败坏、素质低下的公务员在选拔任用时要严格把关，对于逐步形成的道德水平下降，给行政执行带来了负面影响的要坚决予以惩处。只有鲜明的奖励和倡导高尚的行政道德行为，才能弘扬廉政之风，推动行政道德建设②。社会和人民对政府行政行为的道德评价既是“制恶之闸”，又是“引善之渠”。只有鲜明的奖惩和倡导高尚的行政行为，严厉惩处和谴责不良道德行为，才能弘扬公正、民主、诚信之风，推动行政道德建设。“公务员乃至每个人内心深处都有追求公平、公正和正义的要求,关键是这种要求能否得到有效的制度激励,现实的社会能否给人们提供方便、畅通且安全的保障机制。”③（二）加快行政伦理制度化规范权力的道德行为“尔俸尔禄，民脂民膏；下民易虐，上天难欺。”这几句话为宋代黄庭坚所言，在留存至今的保定市直隶总督署里的一个门额上依然可以见到。意思是说，我们公务员的俸禄来自于老百姓的劳动，老百姓好欺负，但天理不容。当年，宋徽宗曾将它起名为“戒石铭”，以此来约束当时的官员。但朝代更迭，多少违背天理的权力运行多年依然故我，可见政治的昌明不能仅仅依靠人的良知，建立有效的权力制约机制尤为必要。④中国行政体制改革与发展应当走“以德治国”的道路，这是对中华民族优秀的德治传统的回归与超越。①张康之.寻找公共行政的伦理视角[].北京：中国人民大学出版社,2002：232,2331②高汉荣：《我国政府机构改革中的行政权力调整及变动趋向》，《新疆大学学报》，2002年6月③麻宝斌,马征海林市公务员行政伦理状况调研报告云南行政学院学报2007年第3期9-13④冯英公务员热背后的权力诱惑中国社会导刊2007。33“以德治国”的关键是以德行政，这需要从公共行政领域的道德建设开始。行政职业道德是由公务人员的个人伦理道德向行政组织层面伦理道德的过渡。首先，要突出制度道德的内容，为公务员道德意识的成长提供充分的空间。其次，要加强和完善对公务员道德素质的培养和督察，在公务员的选拔、使用、晋升等各个环节上都引进道德评价的手段，建立起一整套多层次、全方位的行政职业道德规范评价体系和机制。这样，既有总体规范，又有针对特殊职业的具体约束，使其真正成为连接行政个体道德与组织伦理的桥梁和纽带。最后，要把依法治国同以德治国有机地结合起来，让行政道德发挥其有效促进法制完善的功能，为社会保持良好的秩序和风尚营造高尚的思想道德基础。同时通过行政法制来推进行政道德的生成，从而达到培植养成高水平的行政伦理道德思想素质的目的。（三）培育一个适合行政伦理生存和发展的宏观环境借助舆论以期形成良好的社会道德氛围。社会媒介应公正、客观地颂扬高尚道德，揭露社会丑闻，教育公众防范道德风险，使社会主义道德思想成为全民的共同认知。随着知识经济时代的到来，如何对公众进行正确引导、教育，促成公众观念的改变，将直接影响到社会道德氛围的形成。加强以公众为主体的立体监督体系。公务员良好行政伦理道德的形成需要有公正健全的舆论环境和立体监督体系。在法治环境下，随着民主制度的不断完善，公务员对个人名望、在公众中的口碑、形象越来越重视。社会舆论和民主监督是有效的监督形式。民主监督必须突出公众的作用。毛泽东曾明确主张，只有让人民来监督政府，政府和公务员才不会松懈。公众是公务员最直接的服务对象，公务员行政道德怎么样，直接接受他们服务的公众最有发言权。为发挥好公众的监督作用，要通过媒体、举报、听证等多种形式，集中反映公众意见，把公众监督与党政部门的监督统一起来，形成以公众为主体的立体监督体系，避免单纯党政机关体制内监督带来的弊端。要真正做到人民民主监督，保证公众能及时了解政府行政行为，使政府做到行政透明。只有行政行为具有了公开性，才能事先防止腐败，才能保证民主政府的廉洁。只要政府提供公共监督环境和条件，公务员的行政行为就会得到更全面、更公正的评价，这会在很大程度上促进公务员强化服务意识，提高行政伦理道德水平。二、行政伦理对公共权力的内部约束机制4（一）加强全社会伦理道德教育，提高公民尤其是公务员的道德水准黑格尔认为，“为了使大公无私、奉公守法及温和敦厚成为一种习惯，就需要进行直接的伦理教育和思想教育”。①邓小平同志曾深刻指出：十年来，最大的失误是在教育方面。这里的教育，就是指思想道德教育。实施以德治官，首先要立足教育，发挥教育在领导干部权力道德建设中的基础作用，一方面要突出教育的重点，一方面要改进教育的方式方法。提高全社会的道德水准主要通过教育的手段，对公务员也是如此。行政道德教育在不同的国家有着不同的要求，在同一个国家的不同历史时期也不完全一样。现阶段我国主要应开展以下几个方面的行政道德系统教育：一是忠于人民、忠于政府；二是忠于职守；三是遵纪守法，依法办事；四是实事求是，反对弄虚作假；五是团结协作，平等待人；六是清正廉洁，公私分明②。对公务员加强行政道德教育主要的通过以下手段：一是将行政道德教育纳入公务员日常培训内容，通过举办专题讲座、召开心得交流会等方式来提高公务员的行政道德认识；二是通过观看电影、电视、录像、展览、听英模报告、参观访问等方式来陶冶公务员的道德情操；三是通过考核、监督公务员的品德、开展思想政治工作等来磨炼公务员的道德意志；四是通过评比、表彰、奖励、宣传先进典型等来确立公务员的道德信念；五是通过多种形式反复教育来巩固教育成果，使公务员养成良好的道德习惯。以上的几种教育手段，既是一个循序渐进的过程，也是一个相互影响、相互作用、不可分割的统一整体③。在教育的方式方法上，应突出教育的自主性、经常性、生动性和典型性。自主性，就是应把教育的侧重点放在引导党员干部自觉地严格自律上。内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，外因只有通过内因才能起作用。党员干部能够经常打扫头脑中的“灰尘”，做到自重、自省、自警、自励，教育效果就能得到保证。抓教育，关键在于激活内因，启发自觉。经常性，就是把对党员干部的教育贯彻于党员发展、管理和干部培养、选拔、管理的各个环节，贯彻于党员干部参与经济活动、政治活动与社会活动的各个方面。应注意发挥班子成员之间相互监督、相互激励的作用，注意发挥党员领导干部对于一般党员干部示范影响的作用。生动性，就是寓教育于丰富多彩、喜闻乐见的活动和载体之中，使党员干部潜移默化地受到感染。切忌空洞的说教和不切合实际的灌输。典型性，就是运用正反典型来教育党员领导干部。既要大力宣传清正廉洁、克己奉①张萃萍《新时期公务员行政伦理道德建设的途径探析》江西行政学院学报2005.3②赵凌云《论行政权力对政府职能转变的影响》，《行政论坛》2001年3月③卢斌：《行政权力：生态特征及其腐败治理》，《江汉论坛》1999年10月5公、敢于同腐败现象作斗争的党员干部的模范事迹，弘扬正气，以正祛邪；又要深刻剖析典型腐败案件，进行警示教育。（二）加强伦理道德文化建设，树立道德的权力观权力腐败、权力寻租现象的出现是同掌握权力的人所持有的错误的权力道德观连在一起的。因此，掌握权力的人要自觉地预防和远离腐败，首先就必须树立正确的权力道德观。在社会主义社会里，正确的权力道德观的内容主要是全心全意为人民服务，一切从人民的利益出发，以是否实现了人民利益为衡量标准，而不要从个人私欲出发，把官场视作商场、把权力当作商品；要明确权力在本质上是一种责任，而不是一种权利，要清醒地意识到权力并不是个人作为获取其生活资料的来源的职业，要将公共生活领域的道德与私人生活领域的道德合理地区分开来；要努力提高自己的能力和工作效率，勤政为民，高度负责地做好一切工作，真正做到“为官一任，造福一方”，而不能消极作为、少作为或者不作为，更不能滥用权力、误用权力。只有这样，掌握权力的人才会用好权力，才会受到人民的爱戴，才会产生如孔子所说的那种效果，即“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”①要树立正确的权力道德观，掌握权力的人就必须具备正确的世界观、人生观和价值观。因为权力道德观在一定程度上反映了一个人的世界观、人生观和价值观。一般说来，有什么样的世界观、人生观和价值观就有什么样的权力道德观，权力道德观是权力行使主体世界观、人生观和价值观的集中体现。由于权力道德观的正确与否直接关系到党风廉政建设，因此，公职人员都应该自觉地改造自己的主观世界，树立积极高尚的人生观、价值观，净化自己的心灵，永保“公心”，只有这样，才能自觉地远离腐败，坚决抵制腐败。（三）加强道德修养，树立科学的人生观价值观道德修养是一个自我审度、自我教育、自我锻炼和自我改造的过程，也是修养者个体对自我不道德思想和行为自觉地开展斗争的过程。这个过程是一个人不断地发现和弥补自己在道德上的不足超越现有的道德自我、完善个体道德人格的过程，是一个从道德上的“旧我”走向“新我”的过程。对于掌握权力的人来说不断进行道德修养之所以是①《论语·为政》6必要的，一是因为他与普通公民一样需要处理社会道德要求与个人需要满足之间的矛盾，必须解决理欲矛盾，以使自己各种需要在遵循社会道德原则规范的前提下得到满足；二是因为他不仅仅是一个普通公民，他同时还是一个公共利益的代表者和维护者。这种双重身份使他经常地面对着公共利益与私人利益之间的冲突，为了解决这