论我国监察制度的宪政重构

1论我国监察制度的宪政重构摘要：古今中外监察机关在性质、职权、机构设置等方面存在巨大差异，文章通过对监察及监察制度的界定，对在人类历史长河中形成的监察制度进行比较，在借鉴我国古代和外国优秀的监察制度的基础上，提出了建立有中国特色的社会主义独立的“大监察制”的主张，并建议从基础性、统一性、独立性、法治性四个方面重构我国现行的监察制度，扩大和完善监察职权，以促进新时期新阶段我国社会主义吏治和廉政体系建设。关键词：廉政；御史；监察；监察制度；宪政；重构前言2在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，腐败现象在一些地方和部门仍然易发多发，腐败行为更加复杂化、隐蔽化，而国家廉政制度建设的滞后加剧了我国反腐败工作的难度，腐败现象日益严重，引起了人民的强烈不满，也引起了党和国家领导人的高度关注与警觉。《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》指出，“监督机制和预防腐败手段还不健全，揭露和查处难度加大。”《2013年最高人民检察院工作报告》也认为，“检察职能作用发挥得还不充分，惩治预防犯罪、监督纠正违法的力度和效果与人民群众期待还有不小的差距，”“还存在一些制约检察工作的体制机制障碍，检察组织体系、队伍管理机制、执法保障机制有待进一步完善”。在国家工作人员违法违纪、贪污腐败现象愈演愈烈的今天，如何治理腐败、健全廉政体制机制成为一项日益重要的政治课题，“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”2013年4月19日，中共中央政治局就我国历史上的反腐倡廉进行第五次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，“历史的经验值得注意，历史的教训更应引以为戒，……必须坚持党要管党、从严治党，积极借鉴我国历史上优秀廉政文化，不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”而在中国古代官僚政治中，监察制度是一项原创的、富有中国特色的廉政制度，包含了早期对权力进行监督制衡的思想，形成了一套沿革清晰、机构完备、职能多样、律令严密的监察体系，起到了规劝皇权、整肃百官、惩治贪污的作用，对使王朝政治秩序正常运转，经济社会向前发展，文化各方面提高都有重大贡献，对当前我国的政治体制改革和反腐倡廉工作仍3具有巨大的借鉴作用。同时，围绕构建新型监察体系，我国中央与地方各自发挥主观能动性，从顶层设计、基层创新出发也进行了一些有益的实践。如在2012年9月8日，全国第一个整体防治腐败的机构——珠海市横琴新区廉政办公室，整合纪检、监察、检察、审计等部门，在广东省珠海市横琴新区揭牌成立。办公室设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，廉政办公室成立之后，横琴将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。此项探索突破了目前我国纪委、监察局、审计局、检察院、预防腐败局等部门分立、协调反腐的制度设计。通过整合纪检、监察、检察、审计等多个部门的职能，廉政办公室可在惩治预防腐败方面实现信息等资源的共享，形成“一个平台办公，多双手抓落实”的“一体化”防治腐败格局，摆脱某一职能部门“单打独斗”防治腐败的局面，各部门之间的联系和协调也更加紧密，利于凝聚反腐合力。横琴廉政办的成立，是实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变的有益尝试，既是体制机制的突破，也是惩治预防腐败思路的创新，值得思考和借鉴。本文试图立足于我国现行监察体系，借鉴古今中外特别是我国古代的监察制度的优良传统，吸收我国反腐倡廉工作的有益实践，以建立有中国特色的社会主义“大监察制”为归宿，进行理论探索，以期对国家廉政建设微尽个人绵薄之力。一、监察及监察制度4“监察”一词中的“监”字，在甲骨文和铭文中就出现了，有“以上临下，自上而下监视与督察”的意思，东汉许慎编撰《说文解字》时，就把“监”解释为“临下也”，“临下”就是从上而下地监视与督察，这样一来，“监”就包含了我国监察制度中自下而上的监视与督察，后也渐渐发展自下而上及其平级之间的相互监督。“监察”一字的“察”字，出现较晚，但在西周时期就出现了，如在大都认为成书于西周时期的《吕刑》篇中，就已有了“察”字，“察”字的字义很多，如视察、观察、纠察、举察、明察、洞察、省察、审察、考察等，基本上都是以上察下，从上而下地监视、考察与评价，掌握下情，便于统治阶层做出决策。从“监察”一词中的“监”与“察”二字的字义来看，为我国古代监察制度的内容奠定了基础，但在先秦时期，“监”和“察”字没有连用，直到秦代，设监察御史，“监”与“察”才结合成一词，开始成为专司监察的官名与制度。西方的监察（supervision）一开始就不是自上而下的监督检查，而是管理监督的意思;监察官（censor），在拉丁文中原意为“评价者”，据史学家考证，公元前443年开始设置，原来负责登记公民的户口和财产，调查户口是一项重要的权力，因为监察官可以依据户口和财产做出评价，从而确定公民的身份，如某人是贵族或平民，从而决定他是否有权担任公职，后来职权大大扩大。一般说来，西方国家的监察主要是议会（民意机关）对政府工作的监察。对于“监察”，古今中外有不同的涵义，因范围不同而形成了不同的观点。比如，皮纯协、潘祜周、王英昌等编著的《中外监察制度简史》认为，“广义的监察是指对各种行为的监察”；“狭义的监察专指对国家政府机构及其公职人员”，而且“主要是针对行政机关及其工作人员的监察”。又如，石俊超，刘彦伟编著的《比较监察制度》认为，“广义的监察，泛指对各种政权机构及其成员行为的监5督。狭义的监察，专指对政府机关及其行政工作人员的监督。”虽然，很多的学者都认为监察的对象应当是各种政权机关及其工作人员，但是在著说时又仅立足于行政监察来论述，大都忽略了对其他国家机关及工作人员的监察的内容，因而有管中窥豹、以偏概全的嫌疑。本文认为，就监察的对象而言，有广义、中义与狭义之分。广义的监察是指对公民、社会组织、国家机关等各种行为的监察，基本与监督同义；中义的监察是指监察机关对其他国家机关及其工作人员的行为进行监督，一般包括对立法机关、行政机关、司法机关及其工作人员行为的监察，但主要是对国家行政机关及其公职人员进行监察；狭义的监察，即是行政监察，即监察机关对国家行政机关及其工作人员的行为进行监督。本文所用“监察”一词的语义，取中义的解释，且将国家机关及工作人员作扩大解释，对象包括：立法机关、行政机关、司法机关和其他国有企事业单位及其从事公务的人员；国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。并认为现代意义上的“监察”是指监察机关对立法、行政、司法部门和其他国有单位及其工作人员是否合法合理履行职责，进行弹劾、惩戒、纠正和监督。监察制度是国家政治制度的组成部分，是属于上层建筑领域的范畴，它是由一个国家的经济基础所决定的。监察制度包括监察组织机构、监察法规、组成人员、工作职责和监察思想文化等。历史上每一个国家在每一个朝代建立了一定的监察机构来对官僚机构及其工作人员来进行监督，以维护阶级统治，调和阶级阶层矛盾；为了使监察工作有序进行，历代统治阶级也制定了各种监察法律、法规和工作章程，使监察工作有章可循；为了强化和健全它的监察职能，都配备了比较精干的监察人员，以更好地为阶级统治服务；各种监察制度又是在一定的监察思想指导下建立的，历史上各个统治阶级都重视监察思想理论的研究，古今中外也涌现了许多杰出的有关监察的思想家和理6论，如：亚里士多德三机能说，孟德斯鸠三权分立学说，我国孙中山先生五权宪法和监察独立理论等，对各国不同时期监察制度的建立和完善都产生过深远的影响；同时，随着监察制度的发展，各国都形成了特色鲜明的有别于其他国家机关的官僚文化与传统，如我国古代言官文化、清流文化以及风闻言事的传统，都强化了监察制度的必要性、树立了监察从业者的标准与形象、促进了监察制度的不断发展。正是因为如此，监察制度在浩瀚的历史长河中焕发出了惊人的闪光点，一直为人们所称颂和传承，在我国古代，监察制度或称御史制度，虽然历代名称时有变动，职掌有所轻重，但其制度从秦代开始一直延续到清末。清朝灭亡以后，封建监察制度虽被废除，但监察一词和监察制度却一直沿用，直到现在。监察及监察制度的分类，除了从适用范围分为广义、中义和狭义的监察外，还可从以下几个方面来进行划分类别。（一）从监察制度所服务的阶级属性来看，可将监察制度分为奴隶社会监察制度、封建社会监察制度、资本主义社会监察制度和社会主义监察制度，分别为奴隶主阶级、封建主特别是封建帝王、资产阶级及全体人民大众服务；（二）从监察制度适用的结果来看，可分为普通监察制度和刑事监察制度，刑事监察是指对国家机关及其工作人员的行为是否违反刑事法律和适用刑罚所进行的监督，而普通监察即是指除刑事监察以外的监察；（三）从监察对象的角度又可分为立法监察、行政监察、司法监察和其他监察，分别对立法机关、行政机关、司法机关和其他国有组织及其工作人员的行为进行监察；（四）从监察机关所依附的机关类型来看，又可以将监察制度分为议会型监察制度、行政型监察制度、司法型监察制度及独立型监察制度，前三者分别依附并与民意机关、行政机关、司法机关业务融合，被依附的机关除按权力分立原则各司其主要职责外，更兼具有对国家机关及工作人员进行监察的职7能，而独立型监察则是在三权之外另辟蹊径，成立一个单独的机关来依法独立行使监察职权，从而剔除诸多掣肘因素以发挥更好的效用。为进一步正确理解监察及监察制度的内涵与外延，有必要对以下几组概念做出比较。（一）监察与监督。监督即是对某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。在古代监督可用来表示官名，如清代设十三仓监督，清末学堂亦设监督；也可用来指督察军事，如《后汉书·荀彧传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任。”在现代泛指监察、督促，即可用来指公民、社会组织、国家机关的相互监视和督促。而监察是指国家监察机关对立法、行政、司法部门及其工作人员是否履行职责，进行弹劾、惩戒、纠正和监督，是国家专门机关的行为，其对象也是国家机关和国家工作人员，因而具有专门性、权威性和强制性。（二）监察与检察。所谓“检察”，就是仔细察看、审查被检举的事实，在人民检察院中的“检察”是指审查被检举的犯罪事实，是人民检察院的专门活动。因各国的社会、政治、经济、文化、历史传统等方面不尽相同，各国检察机关的性质、设置、职权也也有较大的差异。一般来说，大陆法系国家检察机关享有广泛的法律监督权,而公诉权只是其监督权的具体体现；而在英美法系国家,为了避免警察职权过大，出现警察国家，实现侦查权与起诉权的分离，普通刑事案件的刑事侦查职能由警察局行使，公诉权集中由检察机关行使，因而检察机关主要是作为国家公诉机关，为刑事诉讼原告而实施诉讼行为的,其法律监督职能比大陆法系国家要小得多。在我国，检察机关主要是根据法律规定，监督法律的贯彻执行，同各种违法犯罪行为作斗争，主要行使职务犯罪案件的侦查权、一般刑事案件司法监督权以及公诉权等。就我国而言，监察与检察职权有一部分重叠性，检察机关8的职务犯罪侦查职权、司法监察权本身也监察职权的范围，有时行政监察机关在执行公务过程中发现监察对象的犯罪案件，可在进行行政处分的同时，将有关材料移送人民检察机关，并建议依法处罚；但是检察职权的公诉权，一般认为是司法权，不是监察权的范围。（三）监察与党的纪律检查。党的纪检机关以党员和党员干部为监督对象，它不监督国家机关的非党员干部；国家监察机关负责所有国家机关及其工作人员、由国家行政机关任命的其他人员，而不注重上述人员是否是党员，因而两者的对象有时候会发性重叠，即出现国家工作人员也是党员的情况。党的纪检机关以维护党纪为己任，而国家行政监察机关以维护政纪为主要任务。对于党的纪检机关和国家行政监察机关的共同监督对象，在他们既违反党纪又违反政纪时，党的纪检机关和行政监察机关应及时交流信息，互通情况，加强协作，在事实查清后，按干部管理权限，分别给予党纪和政纪处分。（四）监察与审判。审判是指国家专门机关运用司法权力针对社会