论重大突发事件国家救助的制度完善以SARS个案为中...

论重大突发事件国家救助的制度完善——以SARS个案为中心重大突发事件的国家救助，指的是对遭受重大突发事件损害的公民，由国家向其免费提供物质资料、社会服务和发展机会的制度。在我国，自然灾害领域的国家应急救助经过长期发展，目前已渐趋成熟。但随着突发事件类型的不断多样化，加上危机影响的复杂化以及由此造成的善后成本剧增，使得传统的自然灾害赈济模式很难被简单移植到其他领域。由此产生以SARS个案为中心的制度空白及其种种后果，在2003年的SARS危机等重大突发事件的应对和善后工作中，已经暴露出来。一、SARS引出的救助难题SARS爆发后，规定农村患者及未参加医保的城镇患者中无力负担救治费用的，由救治地政府实施救助；其他患者享受有关待遇后仍无力负担救治费用的，由单位和政府给予救助。对此，多数地方政府在执行中采取了“记账治疗、医院垫付、财政（社保、单位）结算”的做法。但是，由于很多垫付费用迟迟不能结算，医院承担了本应由政府承担的救助责任。此外，政府要求对享受有关待遇后仍无力负担救治费用的患者，由其所在单位分担部分开支，更是对国家救助责任不合理的转嫁。又如，在SARS结束后，北京市的许多患者并发股骨头坏死等后遗症。但是，由于对这些患者医药费用的报销、生活资料的援助没有明确法律依据，救助活动一直无法展开。后来，北京市卫生局才组织调查并制定了《关于感染SARS并发后遗症人员治疗工作实施细则》，指定了后遗症治疗医院，制定了后遗症诊断标准和治疗原则，明确了治疗费用的负担原则和报销流程。但是，这种个案化的处理方式显然有着很大的随意性，突发事件的受害者无法获得可预期的保护，国家对其救助义务的履行看起来更像是一种恩惠。上述种种事实，反映出现有重大突发事件救助体系的严重缺陷，亟需在以下4个方面加以完善：一是明确救助主体；二是确立救助依据；三是界定救助对象；四是提高救助标准。二、明确救助主体尽管在SARS等突发事件中不乏社会机构、国际组织和慈善人士向受害者伸出援手，但基于宪法上所确立的公民社会保障权，国家仍应是救助义务的最主要承担者。所谓社会保障权，是公民生存权的补充性权利，指的是“公民在面临威胁其生存的社会风险时，从国家和社会获得物质保障和社会服务，使之维持生存并达到相当水准生活的权利。”我国《宪法》第14条第4款、第44条和第45条第1款对此予以确认。而对因遭遇重大突发事件而难以维持相当生活水准的公民施予援助，是社会保障权的应有之意。尽管国家在社会保障中作为资金供给者的角色不断弱化，而作为制度供给者的角色相应强化，但在最低层次的社会救助领域，国家的直接财政支出仍然扮演着最主要的角色。公民因突发事件所遭受的损失，固然可以通过自由参加商业保险而获得偿付，但这并不能免除国家为受害者恢复基本生活水准的义务。纵观各国制度，国家对这一义务的履行既包括建立强制性的灾害保险，也包括动用国库给予直接援助。但由于一方面灾害保险不可能囊括各种意外伤害，另一方面其发展也必须以国民财富普遍达到一定程度为前提。因此，在目前，国家的直接给付仍是突发事件中实现我国公民社会保障权的最主要途径。但现实中，各级政府将本应由其履行的应急救助义务向其他主体转嫁的情形却屡见不鲜。这表现在：其一，向受害者所在单位转嫁。出于对计划经济体制下“单位人”传统的习惯性延续，政府往往要求受害人所在单位（无单位者则为其所在集体经济组织）分摊一部分救助费用，这一点在SARS各阶段的救助中表现尤为突出。其二，向直接救助机构转嫁，如SARS危机中各地政府要求医院先行垫付患者、疑似患者和后遗症患者的救治费用，造成医院资金周转困难。其三，向金融机构转嫁，这在自然灾害救助方面极为普遍。许多地方政府奉行“政府给一点、银行贷一点、自己借一点”，而银行之所以愿意“贷一点”往往又是政府干预的结果，由于灾民偿还能力薄弱，导致这“一点”常常有去无回。其四，向受害人自身转嫁，上述“三点论”中所谓的“自己借一点”最后常常造成灾民“灾一债一灾一债……”的恶性循环。因此，明确国家作为重大突发事件第一救助主体的角色，规定公共财政的兜底责任，是完善应急救助制度、理顺各种法律关系的前提。为此需要解决的问题包括：第一，解除受害人所在单位的救助义务。受害人所在单位（或集体经济组织）并非公民社会保障权的必然义务主体，一般仅有协助国家开展救助工作的义务，而无提供救助资源或承担救助费用的义务，除非其单位或社区内部建立了某种形式的互助（合作）保险。第二，确保直接救助机构的财务安全。除公共财政面临严重困难或救助支出数额较小等情况，对医院等救助机构一般应采取“先支付、后结算”的资金周转方式，特殊情况下需要其垫付开支的，也应尽快结算。第三，减轻金融机构的信贷风险。对于商业金融机构在政府干预下所提供的救助贷款，各级政府应当提供担保，必要时还应贴息。三、确立救助依据发达国家，尤其是灾害多发国，对重大突发事件应急救助多有详尽规范，部分国家还出台了专门的应急救助立法——甚至是针对特定类型灾害的救助立法。如美国的《联邦灾害救济和突发事件援助法》、《全国洪水保险法》；日本的《灾害救助法》、《灾害对策基本法》、《处理特大灾害的特别财政援助法》、《重建灾民生活救助法》、《推进减灾集体移民特别财政补助法》、《灾害支付抚恤金法》、《地震保险法》等；台湾地区的《社会救助法》也以急难救助和灾害救助为重要调整对象。目前，我国只在自然灾害救助领域备有较详细的规范，其余则仅为散落于各应急单行法律、法规、规章、预案中的片言只语。而作为应急基本法的《中华人民共和国突发事件应对法》仅在其第6l条第2款规定：“受突发事件影响地区的人民政府应当……制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施……”。一言以蔽之，数量少、框架粗、位阶低，可以概括我国应急救助规范的现状。法律规范的残缺不全使得各级政府在面临许多迫切的救助需求——如北京市政府面临对SARS后遗症患者的救助时，由于缺乏明确的法律依据而踌躇不前。由于重大突发事件具有极大的不可预见性和不确定性，因此，应急救助的法律依据应当与一般社会救助有所区别。为此需要明确三个层次的问题。首先，在法律层面上，应尽快制定覆盖各种突发事件的救助规范。从民政部起草的救灾法草案中可以发现，该法所救之灾已不局限于自然灾害，而是包括了事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各种突发公共事件。令人遗憾的是，该法草案至今已历5稿，但一直没有出台。“其次，在缺乏法律规范时应承认行政规则的地位。尽管有关给付行政应当适用法律保留的主张十分普遍，但即使主张法律保留的部分学者也承认在法律缺位时行政规则——包括行政法规或规章的补充性作用，同时承认在紧急情况下的例外。”法律保留只对‘正常案件’是必要的，即以社会、经济和文化为目的给付，以及在较大的人群或者较长时期分配给付。对突然出现的非常情况，如自然灾害特别是经济危机，不需要（事先）规定授权，否则，即不可能提供必要的即时救济。这可以认为是一种特别行政权限——与即时侵害类似的权利。“再次，在缺乏任何明确依据时，特殊情况下实施的应急救助仍然合法。例如，对于新型突发事件——如2003年SARS所造成的损害，根据行政命令直接实施救助，并无不当。四、界定救助对象重大突发事件国家救助的对象是在生活上受突发事件影响严重的公民，这种影响必须与事件本身存在直接的因果，既包括直接遭受事件袭击的人，如灾民、病人和伤员及其家属，也包括其他经济上受事件直接影响的人，如所在行业或企业因事件冲击而倒闭或萧条的职工。美国《联邦灾害救济和突发事件援助法》对救助对象的概括颇为准确，其标准是“因重大灾害直接影响而产生某种必要支出和迫切需求但无法通过其他途径解决这些开支和需求的个人和家庭。”在SARS危机中，各级政府的救助对象大多局限于疾病的直接袭击者（死者、患者、伤者）及其家属，而极少涉及其他在经济上受到重大影响的人。对于受SARS冲击的旅游、餐饮、娱乐、交通等行业，尽管政府制定了种种税费优惠措施，但其施惠对象一般是企业而非个人。尽管这些优惠措施对相关从业者生活水平的恢复也发挥了间接作用，但毕竟不同于针对个人的直接救助。事实上，在SARS束后，仅有少数地方政府对受影响行业的从业者实施了直接救助，如大连市对出租车司机减免个人所得税和份儿钱，对受影响行业的下岗职工进行再就业培训，培训费由财政补贴。基于突发事件危害范围的广泛性和危害方式的复杂性，对应急救助对象的确定，较之一般社会救助更加困难，几乎无法运用任何统一的标准——如收入水平或家庭人均支出来衡量。但因突发事件影响而直接导致生活水准明显降低，始终是界定救助对象的准绳。由此，下列人群应在救助之列：（1）因突发事件直接导致基本生活条件减损的，如因伤、病、亡丧失收入来源，房屋倒塌，财产毁灭，道路坍塌，学校停办等；（2）基本生活条件虽未减损但因突发事件致暂时无法享有的，如房屋虽未毁坏但因洪水阻隔而无法返回，虽有存款但因金融机构歇业而无法取用，虽有财产但生活必需品无法购得等；（3）因突发事件导致某项开支明显增加的，如因疾病而导致医疗开支剧增。相反，如非高度发达之福利国家，下列人群一般不属于救助对象：（1）因突发事件直接导致非基本生活条件减损的，如因灾害导致当地文体活动场所被毁；（2）因突发事件直接导致非基本生活条件暂时无法享用的，如因事件导致影院关闭、集会取消等；（3）因突发事件导致某项开支小额增加的，如因SARS爆发而购置必要的预防性物品（口罩、消毒液等）。五、提高救助标准我国应急救助标准历来偏低，其原因除受国家财力局限之外，还与我国巨灾频繁且社会安全防范能力薄弱导致受害人口过于庞大有关。例如，天津市对SARS中非公（工）亡死者的救助标准是“有工作单位的，机关事业单位发给10个月本人基本工资的抚恤金及1000元丧葬费；企业单位按供养人数分别发给6个月。、9个月或12个月的本人工资的救济费和1000元丧葬费。家庭生活有困难的，由单位酌情给予一次性生活补助。无工作单位的，由所在街道办事处或乡镇政府发给一次性丧葬补助费800元；家庭生活有困难的，由区县民政部门给予一次性困难补助。”如此标准，相对于救助对象所遭受的损失而言，无异于杯水车薪，有的甚至只有象征和抚慰意义。重大突发事件应急救助的标准，应当能够满足受害人的基本生活需要，由此需要采集其受损程度、财产状况、抚养人数、当地物价、已获保险赔付等因素加以确定。对某一具体灾难的救助标准由基本标准、浮动标准与特殊标准共同构成。其中，基本标准是适用于全体受害人的最低标准，以保证最起码的公平；浮动标准是结合前述因素之后对特殊人群的额外给付；特殊标准是对极特殊灾难中受害人提供的异乎寻常的高标准，适用特殊标准的救助需要获得专门立法或行政命令的授权。我国目前的应急救助标准，多数情况下仅能满足受害人因突发事件而增加的额外开支，而在其生活水平的恢复方面一般仅能维持基本温饱，有时仅具象征意义。为了使受害人在突发事件结束后能够迅速恢复正常的、有尊严的社会生活，有关救助标准必须在现有基础上大幅提高。救助标准的提高不可避免地对政府筹集救助资金的能力提出更高要求。目前，应急救助经费的主要来源是各级政府的财政预备费（占政府总预算的1％～3％），但预备费经常被零散地用于平衡预算、小学危房改造、支持下岗再就业、奖励计划生育扶助对象等多种开支，一旦发生重大突发事件，实际可以动用的资金很难满足需要，即使加上各种捐赠，仍显捉襟见肘。因此，设立救灾基金或面向国内外发行巨灾债券和灾害彩票以分摊风险，已日渐成为各国政府筹集资金的新渠道，设立救灾基金更是其中的通行做法。设立基金的理由在于：一则，基金方式能够比较切实地将救助资金独立出来，保证专款专用；二则，基金方式可以保证资金能够通过稳健的投资保值增值，扩大救助的财政基础；三则，基金的管理方式也便于灵活地进行投保和接受捐赠。在具体操作上，可以考虑设立中央和省两级灾难救助基金。中央基金由中央财政出资；省级基金由省、市、县各级地方政府按一定比例缴纳，贫困地区可以免交。对于经济落后、财政困难的省份，中央财政负有补贴义务。当出现救助需求超过救助基金支付能力的巨灾时，还可以通过发行