公共行政的精神

1乔治·弗雷德里克森与《公共行政的精神》一、作者简介乔治·弗雷德里克森（H。GeorgeFrederickson），美国当代著名行政学家，以公共行政价值和行政精神研究而著称。1959年，弗雷德里克森在杨柏翰大学（BrighamUniversity）获得学士学位，专业主攻政治学、会计；1961年，在加利福尼亚大学获得公共行政学硕士学位；1967年，在南加州大学获得博士学位，主攻公共行政学、公共财政学、政治学及其研究方法。乔治·弗雷德里克森自1987年起出任堪萨斯大学埃德温·斯滕尼特聘教授之职。此前，他曾担任切尼和斯波卡尼的东华盛顿大学（EastWashingtonUniversity）校长长达十年，同时担任密苏里大学（UniversityofMissouri）公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。他曾经在马里兰大学（UniversityofMaryland）、南加州大学、锡拉丘兹大学（SyracuseUniversity）、北卡罗来纳大学（UniversityofNorthCarolina）任教。他获得过的学术奖励有：1990年美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的特别研究奖，1992年美国公共行政学会颁发的德怀特·沃尔多奖，1990年美国政治学会颁发的约翰·高斯奖。乔治·弗雷德里克森的著作有《新公共行政》、《公共行政与社会公平》、《走向公共行政的公共理论》、《公共行政理论入门》、《公共管理的伦理》、《公共行政的精神》等。《公共行政的精神》，[美]乔治·弗雷德里克森（H.GeorgeFrederickson）著，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2003二、主要思想评述（一）背景介绍20世纪60年代，世界格局动荡，随着工业化和城市化的不断推进，为了解决出现的新的问题，人们的思想趋向寻求变革。公共行政作为处理社会问题和进行社会管理的科学，当然也不例外地寻求着变革和新的治理之道。这时，很多公共行政学家开始反思以往的传统公共行政并进行批判，倡导新公共行政。新公共行政主要特征是：一是主张入世的公共行政；二是采用后逻辑实证主义；三是公共行政要适应动荡的环境；四是发展新型的组织形态；五是建立受益者导向的公共行政。（译者前言P2）乔治·弗雷德里克森就是新公共行政思想潮流的一位学者，而《公共行政的精髓》也是新公共行政的一部重要著作，它从美国公共行政的现实亟待解决的问题出发，从价值层面反思公共行政的趋向，例如如何有效和平等地管理社会，公共行政应该更加关注信念、价值和习惯问题。例如，在民主环境下，公共管理者应最终向公民负责；无论在理论还是在实践上，公共行政都要坚持对公平和平等的承诺；公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。（译者前言P7）（二）主要思想评述作者在导言中向我们介绍了公共行政的含义，让我们重新理解了什么是公共和什么是公共行政。公共行政除了需要关注效率和经济之外，更重要的是要关注社会正义，即“要使社会公平成为公共行政的精神”。在此基础上，全书分为三个部分（1-3章治理、政治与公共，4-6章公正的问题，7-11章公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施）论述了公共行政的精神，向我们展示了什么才是真正的公共行政的精神支柱。21.治理、政治和公共（1）公共行政中“公共”的界定作者开篇引用戴维·马修斯的话，“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系式横向的（人与人之间的关系），而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）”，（P17）向我们阐释了“政府”与“公共”的区别，指出在公共行政领域，“政府”不能代替“公共”，因为公共包含着很崇高的理念，如公民责任、公民精神、公共利益、公共产品、公共意愿等。为了更加清楚地阐述“公共”的含义，作者向我们介绍了公共行政中公共的一般性理论，并做了比较：①公共是利益集团（多元主义的观点），多元主义者主张政治上的讨价还价和妥协。利益集团的多元主义理论与实践，与公共行政的公共理念之间的差异，并不在于主张集权还是主张分权，不在于主张权力的分散还是主张权力的集中，更不在于主张政治上的讨价还价还是主张行政专才，二者之间的根本差异在于对公共利益持截然不同的观点，公共行政的公共理念主张，普遍的公共利益大于私人利益的总和。现代公共行政的理论认为存在着一种普遍的公共利益，公共行政所要追求的正是这样的利益。（P30）②公共使理性选择者（公共选择的观点），这种功利主义的观点追求的是个人的利益、自我快乐和幸福，并不关注社会的价值和观念（伦理、更大的善或公共利益的可能性）。（P31）作为一种描述性伦理，这种观念并不完全正确，因为它并未反映公共选择的全貌；公共选择观点的第二个缺点是对公共官员的意图持玩世不恭的犬儒主义态度。与多元主义的观点一样，公共选择的观点对社会的弱势群体漠不关心。（P32-33）③公共是被代表者（立法的观点），主张民主政府行使间接民主，公众授权国会、州立法机构、县委员会、市议会、学校董事会，让他们代表自己的利益，并且为自己的利益而行事，公众选举出来的代表是唯一能够明确地表达公众观点的人。但作者认为这个观点有一些问题：如果公众只能通过有限的方式行使自己的公民权，而且如果公众除了行使自己的公民权之外，对公共事务漠不关心，那么何不把公共事务交给只能在最低限度上反映公众意愿的政府去做？（P34）④公共是顾客（服务提供的观点），它将公众视为顾客，强调公共服务的顾客导向。它明显强化了公共服务人员在政治体系中的地位，忽视了服务选民的一面。（P36）⑤公共是公民，它强调公民精神，它的优点在于，认识到通过大家共同关心共同的利益，有强化和崇尚公共精神的潜能。它的缺点在于，它没能认识到公共问题的复杂性，没有认识到专业知识和领导的关键作用，没有认识到激励公众参与的问题。（P38）在比较了上述五种公共行政中公共的一般性理论之后，作者指出公共行政的公共理论的构成要件：宪法、品德崇高的公民、对集体的和非集体的公共的回应、乐善好施与爱心。因为公共管理者的基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人，宪法是稳固的前提；培育品德崇高的公民是公务员的责任，而品德崇高的公民应尊重、关心和爱护公共服务；公共行政不仅仅要致力于效率和经济，而且要致力于社会的公平；政府的目的就是把政体价值的保护范围扩大到所有的公民，拥有一种建立在乐善好施基础上的公共的观念，是公共行政的目的。（P39-42）以此为基础，作者提出了一种有说服力的公共理论，它应包括四个概念：陌生人之间的交往；解决公共空间和公共关系问题；非人情化关系的有效性；发展当代相互依存的公共关系。（P43）（2）公共行政的政治背景德怀特·沃尔多（DwightWaldo）说：“要理解政治理论，就必须要理解它所建构与其上的那些现实环境和意识形态框架。”影响公共行政的首要因素，也是最重要的因素，乃是政治。欲理解和培养公共行政之精神，便必须懂得政治，理解政治，了解政治的局限性。（P48）作者在分析和比较了美国政治的表现形式之后：立法政治、行政首长政治、利益集团政治、媒体政治以及代理的政府政治，秉承汉密尔顿传统的政治理论，提出政治背景下的公共管理3机构应具备以下特征：第一，在绝大多数立法机关中缺乏能使大多数行政官员遵从的、明晰可鉴的命令规则，更没有稳定一致的政策可言；第二，立法经常要求延伸性授权；第三，专家和专业人员是有效行政政治的基础；第四，在政府的代理政治中，无论是选任官员还是公共管理者都应当将更多的注意力放在“互相结盟”的共同目标上；第五，政党中立是职业化公共行政者关于政府工作理念的一部分；第六，公共行政管理者常常是处于公众可能会需要宪法加以保证的政府管理体系的某个环节上；第七，公共行政管理者是润滑油，他们能使联邦体制顺利运作。（P64-69）（3）作为治理的公共行政作者在分析比较了治理的四种含义之后，指出“作为治理的公共行政的一个现实特征在于：它成为民选的行政首长和那些可能成为民选的行政首长的人在政治上得到公众支持的一个手段”。（P80）唐纳德·凯特尔（DonaldKettl）说：“没有行政理论的政治理论是不完整的。”治理可能是一种人们偏好的、试图把政治和行政相结合的现代理论。第一，治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号；第二，治理是有关政府改革的流行看法、民选的行政首长政治、严肃的经验学派理论及现代公共行政理论的融合；第三，就像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好；第四，用治理替代公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政治中的正当角色这一基本问题。（P82-83）2.公正问题的论述（1）社会公平的概念发展公平的考量涉及政策的再分配目标或以公平（也就是公正）的方式提供基本的服务和结果；公平——效率之争比较了结果和过程的价值。现在，除了强调结果之外，源自宪法完善和政治理论的平等价值也强调过程的价值。（P99）把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。（P88）因为公平是维持社会群体团结的黏合剂，不公平感会加剧社会的不信任，可以预料，不公平会导致政体合法性的下降。（P99）因此，将公平作为公共行政的第三个规范性支柱要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要代表那些没有渠道参与公共政策过程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重个人（公共雇员以及其他公民）的尊严并且不遗余力地维护他们的权利。（P101）（2）社会公平在美国的应用社会公平的复合理论包括：第一，单纯的个人公平，系指一对一的个人公平关系。这样的例证在美国非常少。（P106）第二，分部化的公平，主张同种类的人（如农场主）同等对待，不同种类的人则不同对待。分部公平就是，在不平等面前人人平等。（P106）第三，集团平等，它要求群体或次级群体之间的公平关于妇女和男人同工同酬的要求，是集团公平的例证。（P106）第四，机会的平等，它分为预期的机会公平和手段的机会公平。依据预期的机会公平，如果两个人获得某项工作的可能性相同，他们得到工作的机会是平等的；而依据手段的机会平等，如果两个人拥有同样的天资和资格，那么他们得到工作的机会就是平等的。（P107）社会公平的复合理论在美国的就业、合同、政治服务等方面有着广泛的应用。建立一种成熟的社会公平和公共行政的复合理论是我们建构理论和研究的目标，这种理论必须在政策领域得到检验；必须用联邦主义意旨来指导；如果不能预测也至少必须能够界定替代性政策、组织机构、管理风格等对公共行政计划的平等性的影响。（P120）（3）公共行政的代际公平弗雷德里克森认为，把后代的公平作为社会公平的一个领域是否有充足的理由？答案是肯定的。这种观点可以追溯到最古老的道德和伦理宣言，当代许多思想家也提出要关注后代人的利益。（P128）代际之间的社会公平的逻辑是以集团为基础的，社会公平符合伦理将公正、正义和平等概念整合到一起，后代作为一个集团，是权利主张的一个适当领域。所以，4公共官员应竭力采用和实施那些有利于代际之间的社会公平的政策。（P129-134）3.公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施（1）伦理与公共行政伦理是一个哲学、价值和道德准则的世界，而行政则属于决策和行动的世界。伦理寻求对与错，而行政则必须完成工作。伦理是抽象的，而行政实践则是具体的。伦理如何改革行政？行政如何影响道德？行政的概念——秩序、效率、经济、生产力——如何有助于定义伦理？道德的观念，比如对与错，如何有助于定义行政？（P139-140）价值是公共行政的灵魂，公共行政必须强调伦理。作者总结了公共行政伦理中的四个常见的议题。①人性：善还是恶？如同伦理道德的标准一样，人们对腐败的界定也因职业和环境的不同而有所差异；人类从善到恶所显示出来的大致曲线或许同环境和职业有关；对于政府部门，特别是政府中的行政部门，人们又严格的标准和很高的道德期望；来自于其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏政府道德；在