透析听证制度

透析听证制度听证制度已成为当今世界各法治国家程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度。听证制度所要求的是通过公开、公正、合理的程序形式将国家机关的决定建立在合法适当的基础上，避免国家机关的决定给相对人带来不利或不公正的影响，从而实现公平、公正这一崇高的价值日标。然而，目前我国对听证制度的研究正是处于起步阶段，相关规定尚待完善，所以借鉴国外成功的经验，完善我国的听证制度己成为我国法制建设的历史使命。本文中笔者试从听证制度的历史发展、听证制度的类型、当事人在听证中应享有的权利的角度来分析和探讨我国的听证制度。一、听证制度的历史发展听证制度发源于英国，早在1724年，英国法庭就曾在判决书中写道：“上帝从伊甸园驱逐亚当时，同时也给予他辩白之机会。”而这种“给予他辩白之机会”既是听证的原意，同时也是听证的最低要求。当然那时的听证还不是现代意义上的听证。现代意义的听证最早源于美国1946年的联邦行政程序。这个法律的制定，在行政法的发展史上有着重要的地位，它改变了传统行政法上以行政效率优先的行政原则，取而代之，确立了以保障公民基本权利对行政权力的行使予以控制的行政法原则，使听证制度成了保障公民基本权利的宪法宗旨在行政程序法上的最集中的表现。同时，也成了行政程序法现代化和民主化的重要标志。后来，很多国家在制定行政程序法时，都规定了听证制度(如1958年西班牙、1976年德国、1993年日本)。这些国家在进行行政裁决过程中，当可能会影响当事人的权利时，行政机关必须通知当事人和其他利害关系人参加听证会，使他们有机会陈述意见，反驳对自己不利的指控和证据。二、听证制度的类型根据不同的标准，可以对听证的类型进行不同的划分。根据听证中当事人所享有的权利的不同，分为正式的听证和非正式的听证。正式的听证是指当事人具有正当法律程序所要求的所有权利的听证；非正式的听证是指当事人不具有正当法律程序所要求的所有权利的听证。根据听证在国家职能中所起的作用的不同，可以将听证分为立法听证、司法听证和行政听证。立法听证是指立法机关用于收集信息，作为制定法律参考的听证；司法听证是正当法律程序的一种，是司法机关为了查明案情依据司法程序所展开的听证，其规定严格，内容复杂，强调程序和结果的公正性；行政听证是指行政机关进行调查的听证，在大多数情况下目的在于收集信息，其贵在效率，不能完全模仿司法听证。根据适用时间的不同行政机关的听证又可以进一步分为事前听证、事后听证和结合听证。行政机关的决定立即使当事人陷入危难的情况时，必须举行事前听证，或虽然不使当事人立即陷入危难状态，然而可能给当事人造成不可弥补的损失时也必须举行事前的听证；关于金钱利益的决定，除数额较大的采取事前听证外，其余都采用事后听证。因为金钱利益事后补偿，对当事人不会产生任何损害，而事后听证可以方便行政机关迅速做出决定；行政机关有时对于某些决定，事前进行非正式听证，决定后当事人不服，进行正式听证，或者当事人不服行政机关的决定时，先进行非正式的听证，不服非正式听证时再进行正式听证。三、当事人在听证中应享有的权利截至目前，世界各国对国家机关功能的定位存在“工具论”和“平衡论”两种不同的理论。总的来看“平衡论”既考虑到了国家机关的有效运转，同时也可以最大限度的保护公民的合法权利，所以，逐渐为执政者所接受，成为治理国家的有效的理论。为了制约国家机关的权力，防止其被滥用和救济由其造成的不利后果，以法律、法规的形式授予当事人相应的权利尤为必要。具体到听证程序中，概括起来，当事人应当享有下列权利：1、申请由无偏见的官员作为主持人的权利：2、得到通知的权利，通知中必须适当地说明听证所涉及的主要事项和问题；3、提出证据(包括证人证言和物证、书证等证据形式)和进行辩护的权利：4、通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利；5、聘请律师陪同出席的权利：6、要求只能根据听证卷中所记载的证据作出裁决的权利；7、取得全部案卷副本的权利。四、对我国听证制度的探讨综上，听证是一种集中听取意见的制度，可以区分为司法听证和立法听证、行政听证等形式。司法听证如刑事、民事审判等已为人所共知，立法听证、行政听证则是在改革开放以后舶来于西方的制度。1982年制定的宪法以及此后二十多年来改革开放和民主法制的发展，为听证制度的移植与发展奠定了基础。我国宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是原则的、笼统的，在―定条件下可以也应该表现为具体的法定形式，听证就是被国外的实践证明了的有益、有效的法定形式之一。《中华人民共和国行政处罚法》是中国移植国外听证制度的首次尝试，也是中国行政程序制度发展的重要突破。在该法中，“听证”一词在中国法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义，而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知通知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。如果说《行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国立法法》是在行政领域关于行政处罚、价格、立法听证方面的尝试，那么国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”，则为全面推行听证制度提供指针。《黑龙江省规范行政执法条例》第二十九条规定行政执法层级监督可以通过调阅审查有关案卷、文件或者资料，向行政执法单位和行政执法人员考核了解有关情况，向社会各界和行政管理相对人进行调查，就有关重点问题组织调查、收集证据、制作笔录等形式开展调查，为以“听证”形式开展行政执法层级监督提供了依据。虽然听证制度已在中国建立，但目前还只限于少数几个法律，适用范围很窄，程序也很不规范具体；在操作的层面看，行政听证制度确立后，各地和各政府部门对听证制度的实行做了许多努力，但在众多受到处罚有权要求听证的案件中真正举行听证的却寥寥无几。这表明听证制度还没有真正在中国的现实生活中发挥应有的作用，还需要进一步完善。从上述存在的问题看，要完善中国的听证制度，应重点抓好以下几点：第一、提高国家机关依程序执法的意识，树立程序法治观念立法听证和司法听证比较复杂，可以先以行政听证为突破口。行政关系是一种倾斜的、不平等的关系。行政权力有易扩张性和侵犯性，如不加以制约和控制，就极易产生对相对人权益的损害和侵犯。而避免发生行政违法和侵权的方法之一就是赋予行政机关更多的程序义务，而相对人享有更多的程序权利，从而保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关在行使职权时达到公开、公正和民主、高效。所以，自20世纪以来行政法治已从注重行政行为的结果发展到不仅注重行为结果而且强调行政程序，并在第二次世界大战后形成了一股制定行政程序法的潮流，听证制度也就是在此情况下获得重视与发展的。由于中国长期的集权体制和受大陆法系法律制度的影响，程序一直被谈视。在立法中，往往实体规定多，程序规定少或根本没有；在执法中，往往只追求行政权的实现，而忽视行政权行使过程中程序的合法性；在思想观念上，往往认为程序繁琐、麻烦，影响效率，甚至多余，不能理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。所以，听证制度在中国的完善，首要任务是要在思想观念上认识程序，了解程序的意义和作用。第二，逐步扩大听证程序的适用范围国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于对相对人不利的处理；三是在有些国家，听证不仅是用于具体处理行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行为。相比之下，我国目前的听证程序主要还只限于行政处罚，而且还不是全部的处罚。当一种程序和制度还尚未被立法所广泛采用时，其影响力和效力肯定是有限的，所以当前我国应尽快扩大听证程序的适用范围，尽量在对相对人实施不利处理时适用该程序，今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域。第三，要尽快完善听证制度的程序规定《行政处罚法》的一个显著特点和重大突破是对行政处罚的程序（其中包括听证程序）作了较为详细具体的规定。但对于一项鲜为人知的全新制度而言，关于听证程序的规定仍是简单而粗疏的，无法满足实际操作的需要。因此，听证制度的完善从某种意义上讲就是程序上的完善，它要求对听证中的主体，听证的当事人和参加人，听证的原则、步骤、方式和具体程序作出详尽的规定，使听证制度达到规范化、法制化，具有操作性，便于执行。第四，提高行政执法水平，保证行政听证制度的实施和实现听证程序法制化无论是对行政机关还是对行政执法人员的素质和工作能力都提出了更高的要求，它要求行政执法人员摈弃优越感和专横的作风，增强民主和法治意识，树立认真细致的工作作风。而要达到这一要求，除加强对行政执行人员进行法制教育，提高其执法水平外，还必须从制度建设的层面上加以保障，强化行政执法责任制度，对于违反法律、法规、规章规定，该听证不举行听证，或不认真实施听证的人员和行为，依照法律的规定予以严肃处理。