集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

集体林权制度改革中出现的问题和解决方法摘要：集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化,是将党和国家土地承包政策从耕地向林地延伸和促进林农就业增收一项重大举措。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨，改革中不可避免地会面临不少困难问题和挑战，从而需要我们在工作中及时发现问题并且制订行之有效的举措。关键词一、林权集中与农民抗争任何制度变革,本质上都是利益的再调整和再分配。作为国家确定的林改试点省份之一和国家确定的唯一“国家林业改革与发展综合试验区”,福建林改的重点也是从明晰产权入手,以重塑林业微观经营主体,实现“耕者有其山”为目标,其改革宗旨与上世纪80年代初期实施的耕地承包制是基本相类似的。在具体产权分割上,林改强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进,建立以林农为主体的微观市场经营主体,放活山林经营权,落实林业经营者对林木的处置权,确保林地经营者的收益权。福建林改的最终目标是积极探索建立适应社会主义市场经济要求的林业经营管理体制,实现经营主体多元化、所有制形式多样化,充分调动各方面的造林积极性,提高林业的集约经营水平。2003年至2006年,经过三年的改革,福建林改的主体阶段工作基本宣告完成。应该承认,福建林改在提升林业经营绩效,提升林业规模化经营水平,以及促进村财增收方面确实取得了明显的成效,也因此被认为是林改“典范”,“为各地林权制度改革创造了模式和经验”。但是在实地调查研究中,笔者却发现,在有的农村,林改在促进林业的规模化经营水平提升的同时,也导致了林权过度集中的现象。其结果是少部分人借林权改革之机“快速致富”,而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于“大家集体所有”的山场。由此可知,福建某些农村地区的林改并没有很好地兼顾到改革的效率与公平问题。2006至今,由于有的农村农民因为在林改中没有获得收益或者获得的收益非常有限,出于对林改政策的不满,不少乡镇发生的盗砍盗伐、林木走私的案件比前几年明显上升,特别是2006年底,有的村甚至出现了全村劳力普遍盗砍林木的现象;在有的农村,农民则采取拦路阻桥向林业经营者收取过路过桥费的方式来表达他们的不满;也有农民一旦发现有哪一片他们认为“属于不合理转让”的山场林木被砍伐之后,他们就以群体行为的方式,不顾一切占领迹地,不让林权经营者来重新造林。类似这样抗争的例子乃至群体性抗争事件,不仅严重干扰了林业的正常经营秩序,而且也直接危及到林权所有者的利益以及林改后的整个林权制度安排,对林业的可持续发展也构成了极大威胁。二、农民抗争的原因分析从农民自身的角度来看,福建林改中之所以会引发农民的抗争性群体事件,本质上是农民认为他们的林业经营权益受到了侵害,他们的抗争行为是一种维权行为。农民认为,他们的林业权益受到侵害,主要与林改后出现的林权过度集中有关,林权的过度集中必然使得一部分农民失去了林地承包经营权,而导致林权过度集中又与林改中的政策设计以及政策实行中的偏离乃至违规操作有关系。正是林改中诸多排斥因素的存在,导致广大农民被排斥在林权改革收益之外。具体包括如下几个方面:1、政策排斥引起林权集中。福建林权过度集中首先与林改政策的“建构性排斥”主导精神有关。纵观福建整个林改政策的实施,其目的主要是注重发挥经济绩效而相对忽视了社会的公平效益。按照林改制度设计者们提出的观点,林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营之路,要以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式,创建一批新的林业经营实体,充分发挥市场对林业资源配置的基础作用,促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力经营的“大户”合理流动,不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。福建省林业厅也曾经出台《关于鼓励企业办工业原料林基地的若干意见》政策文件,积极鼓励林权向经营实体集中。另外,依照福建省《关于推进集体林权制度改革的意见》的规定,此次林改要“坚持分类指导,尊重历史”的原则,为了尽量保持政策的稳定性和连续性,《意见》规定必须坚持“三维护”政策:一是对已明确林权的予以维护,不打乱重来或借机无偿平调;二是对在改革前签订的合同,只要是符合国家法律政策,转让行为规范,合同真实有效并依约履行的,均予以维护;三是对合同有不完善和不规范的地方,也采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范,尽量维护原业主的利益。“三维护”政策的实施实际上把林改之前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改之外。而对于基层地方政府来说,既然上面出台了这种政策,有的地方政府甚至直接采用行政性手段“强制性”地把林权向一些经营实体集中,由此出现了一些占有几万甚至数十万亩的“原料林基地”的企业实体,导致林权过度向一些经营实体及某些个人经营者集中。2、资本排斥加剧林权集中。福建林改过程中,林权集中与广大农民的林权竞争能力被剥夺有很大的关系,这点又与林权竞争中的资本排斥有关。按照省林改的政策规定,山场拍卖必须通过市场化的“公开”招投标的方式进行。在这个过程中,并没有对参与招投标的资本属性进行界定。这样一来,外来的各种非农业非农村资本就可以直接参与林权的市场化竞争。外来强势非农业资本的介入,很容易就把农村资本排斥在外。这种排斥首先体现在山场的招投标过程中。和外来的非农村商业资本相比,普通农民拥有的资本不仅量小,而且非常分散,根本难以在同一平台上和外来强势资本进行竞争。虽然林改政策规定不得人为提高山场竟标的门槛,但是各乡(镇)、村出于降低招投标成本甚至为一己私利的考虑,大都采取捆绑集中的方式,把本村拟定招投标的山场统一“公开”招投标,面对动辄数十万的投标抵押金或者定金,普通个体村民甚至连参与竟标的资格都不容易得到,更不要谈参与正式的山场竟标了。与此同时,资本的排斥也与林权抵押所出现的资本信贷排斥有关系。福建林改政策规定,农民可以以手中的林权证为抵押,向金融福建集体林权制度改革中的农民抗争及对策分析·73·机构申请贷款。然而,普通农民连基本的林权都拿不到,而那些林业经营实体却可以利用手中的林权证作为抵押,获取更多的信贷资金支持,进一步增加对林权的投入。信贷的排斥,使农民的处境因此而变得雪上加霜。3、信息排斥对林权集中的影响。由于福建山区普遍的封闭落后及信息不通畅,使得农民对林地和林权的价值缺乏足够的认识,这种信息不对称引发的信息排斥也导致林权集中。在林改之前,林地和林权都是属于村集体所有,难以落实到具体的个人,加之林权不能进行市场化的流转,其价值自然也就很难体现出来。林改则为林业发展提供了市场化的平台,使得原本难以“明码标价”的山场有了明确的市场交易价。据了解,以福建某县为例,如果仅仅按照静态的市场价格测算,从1998年至2006年,该县有的农村好的山场的价格差不多上涨了10倍,特别是在2004-2006年这两年间,林业商品上涨幅度更高。遗憾的是,绝大部分农民对此类信息根本就不敏感,丧失了不少机遇。事实上,正如某县的林业局领导同志所指出的,林改中获得改革收益的主要“包括从前和现任的村干部、林业技术骨干、林木销售人员等。这些林业精英利用手中可以支配的财富资源、技术和市场信息优势、社会关系,兴办林场,从事林木交易,从改革后的林业发展中获得了很大利益。”[1]由此可以看出,山区的封闭落后以及信息的不通畅是导致广大农民被排斥在林改之外的又一重要因素。4、林改中存在某些“非规范”操作。某些农村地区在林改中存在某些“非规范”操作行为也是引发农民抗争行为的一个原因。据了解,在林改之前,福建的集体林中属于“干部林”和“大户林”分别约占30%左右和10%多,这些林权有相当一部分在林改之前就已经以各种“非规范”转让方式,变成为私人所有。而按照林改政策的规定,所谓的“非规范”转让山场是指那些未经村民代表大会通过,也没有进行价值评估和公开的招投标的山场。以福建某县为例,林改中该县官方认定的属于“非规范”转让的山场面积高达15万多亩。而这些山场的林权主体在此次林改中基本不变更。他们只要在砍伐树木时,按照每立方米40元的标准,补缴一笔补偿金即可。实际上,林改之前“非规范”转让的山场,很多与村干部的寻租甚至腐败行为有关。况且,当初通过“非规范”方式获取山林的价格都非常低,如今他们只要缴纳占山场升值幅度的很小比例的补偿金,就可以把当初非法获取的林权变为合法地拥有。这点不能不说是林改制度设计的一大缺陷,也是导致农民抗争的重要原因之一。正是由于上述多方面因素的存在,使得福建部分农村地区林改中出现了林权过度集中的现象,林改也因此偏离了改革当初设计的要实现“耕者有其山”的宗旨和目标,大多数农民也并没有因此而分到属于自己的“第二份责任田”。林地增值与林地分配不公使农民们感到强烈的相对剥夺感,从而自然也就引发了各种农民抗争性事件。目前,各地的农民抗争事态仍然有进一步扩大的趋势。农民在抗争过程中,他们首先是采取包括上访、信访等“合法”的方式来表达自己的利益诉求,一旦“合法的反抗”方式难以奏效,他们就可能进一步采取更加激进的手段和策略来表达自己的不满,包括前文所提到的盗砍盗伐、拦路阻桥乃至于直接驱逐外来的林地经营者等都属于这种范畴。事实上,这个问题如果没有处理好,也可能进一步酿成更严重的抗争事件,包括人为的故意纵火、蓄意破坏都有可能出现。三、相关的对策和建议和其他资产权利不同,林业经营的长期性和长效性,林业资产的经营管理事实上存在监督《中共福建省委党校学报》2008年第6期·74·福建集体林权制度改革中的农民抗争及对策分析管理成本高、回收期长等特点,其中的经营风险不可低估。如果农民的抗争问题没有解决好,林权经营者的经营风险将因为人为因素而进一步加大,这样不仅危及林权经营者的权益,也可能进一步威胁到林改后的整个产权制度安排,甚至直接影响林业的可持续发展。而对于地方政府尤其县级和乡镇一级政府来说,频发的农民抗争则耗费了大量的行政成本,也影响了其他工作的开展。因此,对于福建省及各地方政府而言,如何妥善处理并平息农民的抗争行为,无疑是当前林改乃至整个林业工作中的重中之重。考虑到福建林改的主体阶段已经基本宣告完成,全省大部分的林权已落实到林权经营者手中,因此重新设计林改的产权制度安排甚至推倒重来显然是不切实际的。从全局的角度来说,政府能做的工作基本上只能属于补救性的工作,尽量使得剩余部分林权在农民群众之间进行更加公平合理的“分配”。笔者认为,应该从以下几个方面来处理好这个问题:1、妥善做好剩余部分山场的林改工作。按照福建林改政策的规定,村一级要留下不超过10%的林场。对于这部分山场,各村应不再按照已有的林改政策进行改革,而是继续作为集体经济组织的资产,其经营收益在理论上仍然归属于村集体所有,或者仿照上个世纪80年代初期土地承包制的做法,把林权相对平均地分配给各个农户经营。相关职能部门应该充分明确这部分林场对于保障村集体和普通村民生存的重要性,不能轻易再次列入林改范畴。2、重新分配林地迹地。如果林权承包者只是承包经营本代林,那么本代山林采伐完之后,其采伐迹地部分向本村村民平均分配、低偿转让,并对非农业非农村资本进入林权竞争市场进行适当的合理限制。对于森林转让中明显违反政策法规的,林业部门和乡镇、村有责任帮助、引导群众走司法途径解决。乡镇村在换发林权证之前,应制定比较完善的林改办法或补充办法向群众公布,让群众满意。[2]3、让村民适当“分享”林权升值的部分收益,给村民适当合理的补偿。农民之所以对林改后的林业产权制度安排心存不满,主要原因是他们未能享受到山场升值的收益。鉴于林改之后福建山场大幅度升值的事实,各地方政府应该本着因地制宜的原则,尽量设法给农民适当的经济补偿。例如前文提到的某县,该县政府明确规定,凡是属于林改之前“非规范”转让的山场,此次林权改革并不改变其所有权属性,但是林权经营者在砍伐树木时,必须按照每立方米40元的标准,补缴一笔补偿金,其中部分返还给村集体和农民群众。类似这样的政策,可以考虑给予推广。这也是从根本上解决农民抗争问题的途径之一。4、建立林权纠纷的应急处理机制,加大对恶意林业违法行为的打击力度。针对林权纠纷日益增多的现实,各级政府应该未雨绸缪,建立林权纠