韩国水平的地方财政调整制度用地域均衡

韓国における水平的地方財政調整制度を用いた地域均衡発展戦略の構想YongChangKIM(ソウル国立大学校社会科学大学地理学科助教授)目次1.はじめに2.首都圏と非首都圏の発展関係に関する基本的争点3.西欧の水平的地方財政調整の制度4.韓国における財政基盤の地域間不均等5.互酬的発展のための水平的衡平化基金の設立方法6.結論および政策的示唆点1.はじめに現在、首都圏政策をめぐる葛藤は客観的分析や証拠にかかわらず言説政治、あるいは、政治感情的葛藤の関係に置かれていることで、首都圏と非首都圏の間の利害関係を調節しながら、実質的な互酬的戦略手段の確保が必要とされる状況である。なによりも地域発展においてもっとも重要となる‘財政問題’を解決するためには、財政的利害関係の共有が重要である。ほとんどの国家において地方政府の財政はそれ自体の租税収入、共同税、政府間の交付金に依存しており、政府の水準間の財政調整システムの設計は公共財政分野のなかでもっとも挑戦的な課題の一つとして認識されている(Steffensen,2005)。したがって、現在ほとんどの国家では多様な地方財政調整制度が実施され、昀近では関連制度が改編されつつある。このような地方財政調整制度は、地方政府間の水平的財政格差を解消することを通して、居住する場所による生活の質や公共サービスの格差をなくしていくことを基本的な目的としている。そして、地域あるいは地方政府の財政調整の問題は、地理学的研究対象である同時に、地域均衡や互酬発展戦略の構想のための重要な地理学的実践概念だともいえる。本稿では、これまでの首都圏と非首都圏の発展関係に関する議論が具体的な実践概念の構想なしに、名目的概念に基づいた机上計画的次元で行われきたものとみなしたうえで、共存発展および均衡発展の関係を実質的に裏付ける財政調整の方法を提示していく。12.首都圏と非首都圏の発展関係に関する基本的争点今日、空間政策においてもっとも大きな争点といえば、国家の経済発展における大都市圏の役割に関する論点である。この論点は二つの次元をもっている。一つ目は、都市集積がどの段階に至ると経済成長が極大化するのかに関するもので、二つ目は、大都市圏の成長が国家の他地域にどのような影響を及ぼすのかに関するものである。しかし、大都市圏は単一な現象ではなく都市への集積の理由も多様に存在しており、また地方政府と中央政府の大都市圏政策と財政戦略も多様であることから、両者が明確な合意に至ること自体が難しい状況である。韓国でも大都市圏の役割という観点から、これまで首都圏政策および均衡発展に関する様々な議論がなされてきた。本稿の対象である首都圏と非首都圏の間の発展関係の次元に限定すれば、首都圏の集積経済の利点に関する論議と、新たな世界的な競争環境における大都市の役割および均衡発展関係に関する議論に大きく区分することができる。前者は主に経験的研究の傾向を示し、後者は言説研究の傾向を示している（OECD、2006）。まず、首都圏の集積経済の利点については、主に首都圏規制政策の経済的効果を実証分析する方向で研究がなされてきた。用いる分析資料とモデルによって、相反する結果を含む多様な結果が出されている。つまり、集積経済の存在による首都圏の生産力における競争力および国家経済への寄与度の引き上げ効果を提示する首都圏の規制緩和を擁護する方向の結果、および首都圏集中による弊害を反映しての均衡発展を志向する結果の両方が提示されている。これらの研究は、ときとして政治的葛藤と結び付けられ、仮説、前提条件、分析変数と資料、分析手段などにおける実証主義の科学的中立性や価値中立性の意味が色あせていき、意図された結論を正当化させるための言説的議論の形態をとっている（表1参照）。このような現象は、地方政府が、本来区分されている地域住民の日常生活空間と政策空間とを地域イデオロギー次元で一体化させる戦略において一層明確に表れている。政策的には首都圏の経済力の確保や国家経済力を引き上げる先導空間として位置づけられるために、首都圏に対する各種の制度的装置を調整し規制関連制度を緩和するべきかという命題をめぐって対立している。ある種の首都圏規制緩和を擁護する連合と非首都圏を擁護する連合との葛藤が構造的に再生産されている。規制緩和の論理は、情報通信および交通技術の発展による下部構造の拡充を通して、地域不均等の不利益を解消することができ、さらにグローバル化・知識産業化を通して新たな集積利益をも創出できるため、大都市圏の抑制政策から競争力を強化する方向に転換すべきであるという主張である。2表1.首都圏の集積経済効果に関する研究首都圏規制緩和の擁護的結果均衡発展の志向的結果キムイジュン（1994）：首都圏に公共投資が拡大される場合、総生産増加率は増加し、消費者物価および生産者物価が減少することにより、輸出の増加と地域収支の向上が表れる。ソスンファン（2001）：総要素の生産性を推定した結果、首都圏の生産性は他地域より高い。ホゼワン（2003）：製造業を首都圏の人口集中を引き起こす要因とする統計的証拠は存在しない。首都圏の製造業に関する立地規制が非首都圏地域の製造業の活性化を促進させるという統計的有意性が存在しない。ジョンチャンム・イチュングン（2004）：首都圏を全体的にみた場合、集積の利益が集積の費用より大きく表れ、首都圏の外郭でも集積の利益が費用より大きく、今後も首都圏に対する人口や産業集中の経済的誘引に作用すると予想される。パクホンス・チョンスヨン（2004）：首都圏地域は、非首都圏の地域よりほとんどの業種で技術的効率性が高く、工場立地の規制緩和は国内GDP生産に2.7％の追加成長をもたらす。キンキョンファン（2005）：首都圏政策に関する論争のなかで、集中による社会費用は過大に強調されるのに対し、集中による便益、すなわち、集積経済は相対的に過小評価される傾向がみられる。生産者サービス業の場合、都市化経済と地域化経済を確認することができる。キムヒョンミン（1993）：集積経済は首都圏都市産業の成長にほとんど影響を与えていない。むしろ、阻害要因として作用する可能性がある。地域化経済や都市化経済のような集積経済の恩恵は1980年代に入ってから枯渇状態に至った。ミンキョンフィ・キムヨンス（2003）：首都圏の動態的集積経済は非首都圏より小さく、首都圏への産業集中の持続は集積経済の観点において資源利用の効率性を低下させる結果をもたらす。キムイジュン（2003）：首都圏には都市化経済および局地化経済など集積の利益が存在しているが、それは減少の傾向を示している。首都圏への投資を増大させる場合、国家経済の効率性は低下し、地域間の不均等は拡大される。ソンジングン・アンジョンウン（2005）：首都圏人口の残留率が下落すればするほど社会的費用が減少し、財政支出の効果は郡地域のほうが首都圏より19倍高い。ムンナムチョル（2006）：首都圏の立地規制は企業の地方移転を促進させるもっとも大きな要因であり、地方経済の活性化の土台になっている。キムアヨン・キムイジュン（2007）：過密抑制圏域の場合、95年以後、規模の不経済の大きさが大きくなり、局地化経済効果も小さいか、ネガティブである。地域特性と生産構造を顧慮した集中および分散誘導の政策が必要とされる。反対の論理は、首都圏集中が持続する理由は、これまで首都圏に対する規制が持続的に緩和されてきたことにあり、政策の実効性を引き上げるように首都圏の規制を強化すべきというもので、首都圏への過度な集中は非首都圏地域の衰退や国家全体の社会的統合の阻害、首都圏自体の国際競争力および住民の生活の質の阻害をもたらすとみなしている（カンヒョンス、2007；ビョンチャンフム、2007；ソスンタク、2006；イサンデ、2006；チョンヨンギル、2004）。33.西欧の水平的地方財政調整の制度1）ドイツドイツにおいて州(Länder)の間で発生する財政力の格差は、連邦法人‘財政調整法’を根拠に調整される。これは州間財政調整(Länderfinanzausgleich)と呼ばれ、この制度は付加価値税の垂直的配分、付加価値税の州間の水平的配分、州間水平的財政調整、連邦補充交付金という4段階から構成されている。州間財政調整とは、財政力が高い州から財政力の弱い州に交付金を給付する制度であり、交付金額の決定は①課税力測定値の算定、②調整額測定値の算定、③交付金の受領額の算定、④交付金負担額の算定という手順で行われる（キムミンフン、2008；半谷俊彦、2006；WernerandShah、2005）。1999年、ドイツの連邦憲法裁判所は、バーデン＝ヴュルテンベルク、ヘッセン、バイエルン州などの提訴をきっかけに、州間の水平的租税移動を含む財政調整制度について財政調整基準を制定するものとし、2002年に財政調整基準法が定められた1。これをきっかけに2005年には州間財政調整法が制定され、ドイツの財政調整制度はドイツ基本法、財政調整基準法(Maßstäbegesetz)、新財政調整法(Finanzausgleichsgesetz)の3段階から構成されている2。新財政調整法の第二条第一号において住民一人当たり所得税、法人税、営業税および第七条第一号の規定に依って算定した州の税収入において、税収入の総額が全州の平均未満である州の場合、付加価値税収入に関する州への配分のうち補完的配分の部分から交付されるように定めている（ムンビョンホ、2006；Wurzel、2003）。ドイツは所得税、法人税および付加価値税について、連邦、州、基礎自治体の間で共有税制度を実施し、共有税は連邦、州、基礎自治体の税収入の66.9％（2005年）を占めている。このうち所得税および法人税は、徴税地主義に基づきそれぞれの州に配分されるため、州の財政力格差を調整する機能をもっていない。一方で、付加価値税は、各州の財政力および人口に応じて配分されるために財政調整機能をもっている。付加価値税の配分について徴税地主義を採択しない理由としては、企業が複数の州に渡って活動している場合、付加価値税はその企業の本社所在地で一括して徴税されるために、実際に経済活動がなされた場所で徴税する構造になっておらず、徴税主義を根拠とした配分が合理的ではないためである。付加価値税の州間配分については、憲法に該当するドイツ基本法および州間財政調整法で詳細に規定されていることは1ドイツの財政調整基準法は、ドイツの基本法第一〇六条3項4文と4項1文および第一〇七条1項4文と第一〇七条2項を具体化した法である。財政調整基準法の目標は、連邦（Bund）と州（Lander）が憲法に定めた構成要件を同一に解釈するようにし、同一な指標を基に構成され、予算運営上の計画可能性および財政経済的土台の予想可能性を保障し、財源分配の透明性を確保することにある（ムンビョンホ、2006）。4もちろん、州がもつ付加価値税の取り分のうち昀大25％分までは財政力が弱い州に優先的に配分することができる（SchmidtandBuehler,2007;日本財政制度等番議会、2007；半谷俊彦、2006）。そして、付加価値税を州ことに配分した後で表れる財政力格差を調整するために、州間での水平的財政調整制度が実施されている。州の収入とその州内の基礎自治体の税収入の一部を通して財政力を算出し、その数値が全国の平均を上回る州は平均より下回る州に調整交付金を交付することになる。2）スウェーデンスウェーデンにおける自治体は、福祉国家スウェーデンを維持する中核的な役割を果たしている。地方自治団体の収入やその他の構造的要因および居住場所にかかわらず平等なサービスを提供するように、すべての地方政府に同等な財政力の土台を提供するための税収入衡平交付金、自治体間の相対的費用の差異を均衡化させるための水平