香港政府华员会关公务员退保障制度的意见前言

-1-立法會CB(1)1565/00-01(01)號文件LCPaperNo.CB(1)1565/00-01(01)香港政府華員會㈲關公務員退㉁保障制度的意見前言前言前言前言1.公務員的合理退休保障不僅關乎個㆟的薪酬福利水平，更關乎公務員隊伍穩定與否、㆒個政府能否向整個社會提供穩定和高質素的服務等重大問題。正因如此，世界各國、各㆞區政府無不盡量為公務員提供退休福利，以吸引和挽留㆟才，服務政府、服務社會。在香港，早在大多數私營機構完全沒有為它們僱員的退休生活想的時候。政府已為公務員設計了㆒套完整的退休福利制度。2.可以說，過去幾十年的經驗顯示，現行的公務員長俸制，在本港經濟旺盛時能減輕㆟才流失，保留公務員的專長和經驗；並且由於提高了貪污的機會成本，有助廉政的維持。《㆗英聯合聲明》簽署後，為進㆒步增強公務員的信心，減少後顧之憂，本會在1986年透過高級公務員評議會，提出設立公務員退休金儲備基金的要求。經過長達9年的爭取，這項儲備基金終於在1995年初設立。近十幾年的經驗尤其顯示，儘管本港經歷了極大的政治環境的變遷，公務員隊伍終能維持穩定並順利過渡，現行的公務員長俸永久制作出過應有的貢獻。實踐證明，公務員的長俸制達到了它預期的目的。正因如此，1984年12月簽署的《㆗英聯合聲明》和1990年4月頒佈的《基本法》均作出了莊嚴的承諾(註1)。3.因應《㆗英聯合聲明》的規定和高級公務員評議會職方的要求，公務員的退休金利益進㆒步得到了法律㆖的保障，屬於應有的、法定的權利。4.然而，無庸置疑，長俸永久制有它的缺點，例如缺少靈活度，有礙吸引㆗途加入公務員行列的㆟才以及政府與外界的㆟才交流。1987年，高級公務員評議會官職雙方經過兩年的商討，設立了「新長俸制」，為公務員退休制度引入了彈性。然而，長俸公務員如沒有10年年資，離職時仍㆒無所有，無資格領取押後發放的長俸，靈活度仍嫌不足。5.對大多數私㆟機構的僱員來說，他們㆒直沒有任何退休保障。㆖世紀(20世紀)70年代，當本港經濟開始起飛的時候，勞工界就提出了設立僱主、-2-僱員和政府㆔方供款的㆗央公積金的建議，但短視的港英政府㆒直拒不接納。特區政府成立後，終於在2000年12月新世紀來臨之際，成立了只由僱主、僱員供款的「強制性公積金計劃」，總算結束了本港勞工史㆖羞恥的㆒頁。由於這項新的計劃可以「跟㆟走」，屬「可攜帶式」，僱員轉職不同的機構，可延續退休保障，不致招受損失，因而靈活度極高。然而，它法定的供款額極低，又有㆖限，退休保障程度仍偏低，並且還要許多年後才開始發揮㆒些作用。6.為引入更多的彈性，1999年3月當局發表《公務員體制改革》諮詢文件，提議設立「公務員公積金計劃」，對象是按長期聘用條款受聘的新入職㆟員。遺憾的是，當局不惜抹黑現行的公務員長俸永久制，誇大它的不足，誤導公眾以為公務員長俸永久制為懶散公務員提供了「鐵飯碗」。7.為了平衡彈性與穩定，本會於1999年5月提出了增加現行長俸制的彈性的反建議，並要求當局同時研究其可行性。對設立「公務員公積金計劃」的研究，本會持開放態度，表示在最後決定其立場前，會考慮多項因素。8.2001年1月㆗公務員事務局發表《公務員公積金計劃的擬議諮詢文件》(以㆘簡稱「諮詢文件」)以及在本會的要求㆘，向職方公佈了華信惠悅顧問有限公司(WatsonWyatt)的《公務員退休福利制度顧問研究綜合報告》(ConsolidatedReportonConsultancyStudyontheCivilServiceRetirementBenefitsSystem)(以㆘簡稱「綜合報告」)。本會以客觀、開放和認真的態度對這兩份文件進行了詳細研究。本會的反建議本會的反建議本會的反建議本會的反建議9.客觀㆞說，公務員長俸制和公務員公積金計劃是完全不同形式的退休保障制度，各具特點。對不同的員工來說，它們的價值不盡相同，完全視乎個㆟的需求而論。㆒般來說，冀求穩定和長期職業的、退休後有較大保障和較少後顧之憂的，喜歡長俸制；年青的、不打算長期服務政府的、冀求在私㆟機構尋求機會的則比較喜歡公積金制度。10.誠如本文《前言》㆗第1、第2段所言，長俸制對穩定公務員隊伍而言，有其獨特的價值，但靈活性不足。公積金計劃則極具靈活性，並且在新的入職及離職制度配合㆘，㆟員易進易出，但就不易保持隊伍的穩定。客觀而言，這兩種退休保障制度各有其不足之處。11.提供哪㆒種制度，完全視乎當局的政策取向。在「諮詢文件」的第2段，當局強調了靈活度方面的需要。職方取得的資料透露了當局的理念:「新的長期聘用制不應再以公職是終身職業這㆒假設為基礎」。(註3)-3-12.當局在1999年3月提出它的擬議的時候，正是籌備立法成立「強制性公積金計劃」的時候。鑑於回歸後本港接連發生㆒些重大事故，㆒些公務員懶散的個別事件被傳媒揭發，社會㆖的確有希望公務員加強問責和紀律的普遍要求。但不論是在社會㆖，還是公務員隊伍內部仍然沒有任何要求改變現行退休保障制度的強烈呼聲。公務員隊伍的穩定仍然沒有受到忽視。只是由於不恰當㆞進行公務員體制改革，政府與公務員之間的互信、互重及唇齒相依的關係受到極大的破壞，公務員㆗間的戾氣和牴觸情緒在㆖升，㆟心在渙散，特區政府的公務員隊伍能否維持穩定的問題，再次凸顯。在這種形勢㆘，無視歷史經驗，只注重退休保障制度的靈活性，未免過於片面。以此制訂政策難免偏頗！13.為了更好㆞平衡彈性與穩定、適應不同的需求，本會經反覆的研究，現提出反建議:並行實施長俸制和公積金計劃兩種退休保障制度並行實施長俸制和公積金計劃兩種退休保障制度並行實施長俸制和公積金計劃兩種退休保障制度並行實施長俸制和公積金計劃兩種退休保障制度，供有不同需，供有不同需，供有不同需，供有不同需要的㆟士選擇要的㆟士選擇要的㆟士選擇要的㆟士選擇，以最大限度㆞發揮公務員退休保障制度的不同的特點，以最大限度㆞發揮公務員退休保障制度的不同的特點，以最大限度㆞發揮公務員退休保障制度的不同的特點，以最大限度㆞發揮公務員退休保障制度的不同的特點。。。。14.長俸制則沿用現行的新退休金計劃，要在滿10年年資後提早離職才有資格領取押後發放的長俸，到達正常退休年齡時才可全面享受退休福利。15.公積金計劃方面，本會建議:(1)價值價值價值價值應與現行長俸制相若，即相等於新退休金計劃㆘在職㆟員的退休金成本的平均加權數22.62%。為此，政府的自願性供款額須再提高。(註4)(2)供款率供款率供款率供款率應劃㆒，既可以鼓勵有志服務市民、從事公職的㆟才留任，又能更吸引外間有豐富工作經驗的㆟才㆗途加入政府。如採用按服務年資計算的累進供款率(見「諮詢文件」第3.8段的方案2)，則年資較短者(遲加入政府者)所得的利益反而更少，難以達到當局所宣揚的目的。(註5)(3)權益的歸屬權益的歸屬權益的歸屬權益的歸屬c計算年期計算年期計算年期計算年期就新入職公務員言，應把有關㆟員按長期聘用條款受聘前(包括試用期)的服務年資也計算在內。d歸屬安排歸屬安排歸屬安排歸屬安排服務滿4年(即3年試用期過後)，才可享有政府自願性供款所帶來的累算權益；其歸屬比率為40%，然後按每年10%累算，滿10年便達100%的權益歸屬。(4)專為紀律部隊而提供的額外福利專為紀律部隊而提供的額外福利專為紀律部隊而提供的額外福利專為紀律部隊而提供的額外福利c由於法例所限，與文職㆟員比較，紀律部隊㆟員須提早若干年退休，因而可賺取退休福利的年期較短。對此，本會同意應予彌補。顧問公司建議政府為此額外供款的數額約佔薪酬的2.5%。對此，有紀律部隊員工代表認為並不足夠。本會認為，既有爭議，當局便須作準確精算，以確定㆒個公平的、不致令紀律部隊㆟員有不合理損失的額外供款率。-4-d歸屬安排方面，本會支持「諮詢文件」第3.15段所列的第㆒個歸屬方案。根據這個方案，在年屆指定退休年齡前提早離職，額外供款的歸屬比率為0%，在指定年齡時退休則可盡取，到時的歸屬比率將為100%。這方案符合給予額外退休福利的原則和精神，與文職㆟員比較亦較符合公平的原則。(5)發放的限制發放的限制發放的限制發放的限制為確保公務員隊伍的高度廉潔守正，本會原則㆖同意，㆒如現行長俸制，應訂立條款限制發放公務員公積金計劃的利益。(6)給予公平的選擇權給予公平的選擇權給予公平的選擇權給予公平的選擇權為最大限度㆞發揮不同公務員退休保障制度的特點，適應不同的個㆟需求，符合設計公務員公積金計劃的政策理念，應准許公務員自願選擇由現行的新退休金計劃轉為公積金計劃。「諮詢文件」所羅列之顧問的反對理據沒有說服力。技術方面並沒有什麼不可克服的障礙。醫院管理局成立後，公務員轉職的安排(凍結現行的長俸制–––不論新舊退休金計劃，轉為醫院管理局僱員公積金計劃)完全可以借用。(7)通脹保障通脹保障通脹保障通脹保障與現行長俸制比較，公務員公積金計劃難以提供通脹保障，除非投資回報必須在退休前後皆高於通貨膨脹率。對大多數員工而言，如何進行有效投資是㆒個困難的抉擇。雖然顧問公司不贊成由政府保證投資回報率，但如果由於投資偏低或失利，則何能起到穩定公務員隊伍的目的？本會建議政府作出㆒定的安排，令參加公積金計劃的公務員減少後顧之憂。其他意見其他意見其他意見其他意見(㆙㆙㆙㆙)決策和研究不符科學化決策和研究不符科學化決策和研究不符科學化決策和研究不符科學化、民主化、民主化、民主化、民主化16.當局在公務員隊伍及社會既無強烈意願，又沒有與公務員團體磋商之前，即單方面於1999年3月提出了設立公務員公積金計劃的「建議」，並在全無諮詢的情況㆘於同年9月規定顧問研究的範圍、籌備聘請顧問公司設計公務員公積金計劃。17.令㆟更遺憾的是，公務員事務局對唯㆒的反建議，即本會的反建議㆒直採取了漠視的態度。只是在本會的堅持㆘，才在後來叫顧問公司研究㆒㆘反建議的可行性。然而，儘管在2000年3月召開的「公務員公積金附屬工作小組」第1次會議㆖，顧問公司的首席精算顧問澄清，「顧問研究亦會涵蓋其他形式的退休福利制度」，這次的研究主要仍然只局限於當局心目㆗的目標，並沒有積極探討不同退休保障制度及其可行性，更沒有與職方進行真正的磋商研究。-5-18.在去年(2000年)3月工作小組的第1次會議㆖，本會代表要求「政府應積極讓職方參與研究，並在第㆒階段顧問研究進行時」，即向職方代表「提供每期研究的結果，而不是在第㆒階段設計研究完成後才諮詢」職方。然而，實際㆖，在那次會議後，有差不多㆒年長的時間，當局㆒直不召開會議，亦沒有及時把收集到的㆒些本港及海外的資料交給職方代表。再說，名義㆖雖然是「工作小組」，實質㆖只是諮詢會議，只是聽取意見，並無共同磋商研究尋求共識的意味。19.當局的做法是典型的「先決定、後研究、再諮詢」。這做法不但損害了員工關係，更造成決策盲目性，令結果有冒險成份，並不符合科學化、民主化的準則。(㆚㆚㆚㆚)顧問公司有誤導之嫌顧問公司有誤導之嫌顧問公司有誤導之嫌顧問公司有誤導之嫌20.作為立論的基礎，當局要求顧問公司研究本㆞公、私營機構及海外公營機構採用的不同的退休福利制度。21.在2001年1月提供的顧問研究「綜合報告」㆗，顧問公司提供了資料概要。然而，對照本會從外國取回的資料(註6)，本會十分驚訝，並不得不質疑顧問公司研究結果的準確性！22.㆒個例子是，根據「綜合報告」第3.2段的結果分析，英國所實行的公務員退休金制度屬於「須僱員供款的界定福利計劃–––首要公務員退休金計劃(PCSPS)」，「成員亦須對國家收入退休金計劃(SERPS)作部份供款」。實際㆖，英國的「首要公務員退休金計劃(PCSPS)」，如同香港公務員退休金計劃，參加計劃的近50萬英國公務員是不須供款的！他們亦毋須對「國家收入退休金計劃(SERPS)」作部份供款。只有另外的、不足1千名英國公務員參加了後者。23.英國公務員要供款的只是類似香港公務員的「尚存配偶及子女憮恤金計劃(SSCPS)」，並非職業性退休保障制度，兩者豈能混淆？再者，英國正準備推出㆒項新的退休金計劃，預計明年春㆝實施。新計劃保留了現行計劃的所有主要特點，並作出了改善，是英國的公務員工會與政府當局經過4年的談判㆒致