香港的报纸发牌及发行制度

RP11/94-95香港的報紙發牌及發行制度立法局秘書處資料研究及圖書館服務部一九九五年七月1香港的報紙發牌及發行制度引言資料研究及圖書館服務部應立法局資訊政策事務委員會於一九九五年六月二十八日提出的要求，擬備本研究文件。由於時間倉促，且難於搜集報紙發行的一貫做法的資料，是次研究旨在提供關於香港的報紙發牌及發行制度的一般資料。2.本文件分為兩部分：第一部分有關報刊註冊及報刊發行人的發牌事宜；第二部分概述香港的報紙發行制度。本研究文件亦盡量向議員提供其他國家報刊發行的制度及一貫做法的資料。第一部分：報刊註冊及報刊發行人發牌事宜本地報刊註冊條例(香港法例第268章)3.本地報刊的發牌體制是由香港法例第268章本地報刊註冊條例(以下簡稱「該條例」)及其附屬規例所規限。該條例在一九八七年之前稱為刊物管制綜合條例。該條例在一九五一年制定成為法例，當時其權力範圍遠較現時廣泛。該條例曾於一九八七年作重大修訂，並於一九八八年作輕微修訂，以撤銷、修訂或增添部分條文。結果，該條例的目的僅為「為本地報刊及通訊社的註冊及報刊發行人的發牌及有關事宜訂立規定」。報刊的定義4.根據該條例的規定，「報刊」指為公眾人士提供的任何報紙或刊物，並(a)其內刊登「新聞、消息、時事」或與該等新聞、消息、時事有關或與公眾利益有關的任何評述、意見或議論者，及(b)出版以供發售或免費贈閱，屬定期出版或分期及分號每隔不超過六個月出版一次者。大部分雜誌均屬報刊定義範圍內的刊物。5.部分刊物，例如學術性雜誌，曆書，漫畫及連環圖畫，財政、經濟及統計報告，賽馬提示等刊物並不屬於報刊類別。附錄I是所有不屬於報刊定義範圍內的刊物的名單。6.「本地報刊」指在香港印行或出版的報刊。2報刊註冊7.根據該條例的規定，所有本地報刊均須向經總督委任的報刊註冊主任(即政務司)註冊。至於發牌及行政事宜則已授權報刊副註冊主任(即影視及娛樂事務管理處處長)處理。事實上，報刊註冊的工作是由影視及娛樂事務管理處(以下簡稱「影視處」)管理，而政務科則負責不時檢討政策方面的事宜。8.本地報刊辦理註冊手續時，只須提供以下資料，並由填報人證實該等資料全屬正確。報刊資料－－報刊名稱－地址－出版次數報刊東主、承印人、督印人及編輯的資料－－名稱－辦事處地址－香港身份證號碼(或護照或旅遊證件號碼。如果是公司或其他法團，則須填寫商業登記號碼)－簽署或蓋章9.根據報刊註冊及發行規例(該條例的附屬規例)第3條的規定，上述資料必須填寫於指定的表格內，附錄II是該表格的樣本。如填報人在註冊時提供的資料有任何更改或經發現有錯誤之處，填報人須於七天內向當局提交經證實為正確的資料。10.除上述法例規定須填報的資料外，影視處亦要求填報人填寫一份個人資料表格(樣本見附錄III)，作參考及統計用途。除提供姓名、身份證或護照號碼、出生地點及日期等個人資枓，以及所辦報刊名稱及出版所用語言外，填報人須註明所辦報刊的性質及其本人在出版界的經驗，影視處可從後者知悉擬註冊的報刊是否與任何已停刊的報刊有關。11.影視處並無指定填報人須具備的資格。影視處表示，填報人可以是所辦報刊的東主、承印人、督印人、編輯或獲該等人士之一授權的任何人士。312.每份已註冊的報刊需繳付年費785元。有關的督印人或承印人，須於報刊出版後一日內送交一份予註冊主任。法例亦規定本地報刊須在首頁或最後一頁刊登承印人的名稱。政府當局的監管措施13.在註冊過程中，政府當局除加以核證以確保新辦報刊的名稱不會與業已註冊的本地報刊的名稱相同外，並無進行審查工作。註冊的主要目的是保存紀錄，以便在發生文字誹謗或版權訴訟事件時，可確定誰是負責人。14.該條例並無規定本地報刊的東主在未獲有關當局批准前，不得收購任何公司的權益。該條例亦無禁止外國人士持有本地報刊的股權。同時，香港法例第32章公司條例亦無限制根據公司條例成立或註冊的公司不得擁有本地報刊。15.然而，其他條例可能適用於限制報刊的跨媒體擁有權。根據香港法例第52章電視條例第17C條的規定，電視機構持牌人於未獲廣播管理局批准前，不得收購任何公司(包括為經營報刊業務成立的公司)的權益。16.當局從未查核報刊東主是否有刑事犯罪紀錄。根據香港法例第333章證券(在證券交易所上市)規則第3條的規定，上市的報刊公司須遵守香港聯合交易所(以下簡稱「聯交所」)的規則及要求。根據聯交所的規則，現時公司董事須申報其是否曾觸犯指明的罪行而被定罪。聯交所現正檢討其對上市公司董事需具備資格的規定，檢討事項之一是曾被定罪的人士是否有資格出任公司董事。17.截至一九九五年六月三十日，共有725份本地報刊已根據該條例註冊，其中82份為報紙(包括39份中文日報及4份英文日報)，631份為期刊。報刊發行人的發牌事宜18.任何人士如欲在香港發行報刊作出售用途，均須根據報刊註冊及發行規例的規定領取牌照。有關人士申請牌照時，須書面通知影視處報刊註冊組其擬發行的報紙或雜誌的名稱及出版次數。此外，有關人士須提供其本人的資料，包括姓名、辦事處地址、身份證號碼、發行地區及兩張相片，以及繳付年費785元。影視處不會審查有關申請。影視處於其服務承諾中表示，親自前往該處申領牌照的人士可於30分鐘內獲發牌照。419.鑑於法例並無為「發行人」一詞下定義，因此該詞的定義應以字典的釋義為準。影視處最新的登記數字顯示，香港有45名持牌發行人，此數目包括期刊及雜誌的發行人，因為「報刊」被界定為任何不超過六個月出版一次的刊物或報紙。海外各地的報刊註冊及監管情況(1)20.本部曾研究澳洲、奧地利、加拿大、法國、德國、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典、英國及美國的報刊註冊及監管措施，結果顯示在上述各國，有關人士毋須獲當地政府批准，便可出版報刊。21.一如香港的情況，其中數個國家規定報刊須向政府註冊，但有關當局無權拒絕任何註冊的申請，而至少自數十年前起，註冊規定已被用作一種審查報刊的途徑。有關人士須填報的資料可能包括督印人、承印人或在法律上須為刊物的內容負責的人士的名稱及地址。此外，報刊內亦須刊登督印人及承印人的名稱及地址。在是次研究範圍內的國家，大部分均要求有關人士將所出版的報刊存放一份於指定的儲存地點。22.在是次研究範圍內的大部分國家中，報刊擁有權集中於若干機構的情況顯著增加。法國及德國已立法禁止此種活動。在數個歐洲國家及美國，出版公司的合併及收購活動，須受反壟斷法例及公司法例規管。23.五個國家(澳洲、加拿大、挪威、英國及美國)均禁止任何人士擁有不同種類的媒體。數個國家(澳洲、加拿大、法國及西班牙)規定外國人士收購出版公司股權的活動，須受政府當局審查或規管。在澳洲、加拿大及西班牙，此類管制大致上屬行政性質。然而，自一九八四年起，法國已禁止外國人士持有一家出版企業超過20％的股權。(1)ComparativeAnalysisofPressLawinEuropeanandOtherDemocraciesbySandraColiver,PressLawandPractice,publishedbyArticle19fortheUnitedNationsEducationalScientificandCulturalOrganization,March1993,pp.260-2625第二部分：報紙發行制度發行制度的主要類別24.有關本港報紙發行制度及一貫做法的資料文件並不多。有關報紙發行人數目及所發行的報紙數目的統計資料，亦暫付闕如。而關於各類發行人所擔當的角色及發行人之間關係的資料，均屬簡略而籠統。同時亦缺乏關於發行的一貫做法的詳情，例如各類發行人所處理的報紙數量及報紙定價的資料等，因為該等數字被視為商業上的敏感資料。25.本部曾進行各種收集資料的工作，以便向參與報紙發行工作有關各方取得資料。附錄IV載述有關工作及所得回覆的詳細資料。回覆率至今仍然偏低。26.根據所得的有限資料，現將每日在本港出版的本地報紙的兩個主要發行途徑及其常規綜述如下。待收到更多回覆後，將會擬備最新的資料文件。發行報紙予報販27.根據一九八七年發表的「市政局檢討販商暨有關政策工作小組報告書及建議」，報販是指在街道上售賣報紙的小販(第37頁)。最新的統計資料顯示，現時市區有822名持牌報販，而新界則有183名。28.差不多所有本地中文報紙均沒有本身的發行人員。各報社均依賴發行人或批發代理將報紙送交本港的報販。發行人主要可分為三類，現分述如下。總發行人29.總發行人有處理某份報紙發行事宜的獨家權利。香港僅有數個總發行人。30.總發行人可將報紙分發予地區發行人及分包發行人，或可自行將報紙送交報販。現時已知至少有一個總發行人僱有本身的職員及貨車，負責送交報紙。31.視乎資源及人手而定，一份報紙的總發行人亦可擔任其他報紙的地區發行人。6地區發行人32.大部分報社會將報紙分發予數個發行人，由每個發行人分別負責在某個地區發行報紙。此類發行人一般稱為地區分發人，但由他們發行的各種報紙不一定全部均在同一地區內發行。33.一如總發行人，地區發行人可能會將一些報紙送交分包發行人，而將另一些報紙直接送交報販。進行此次調查時發現，一個在灣仔、銅鑼灣及北角發行兩份報紙的地區發行人亦同時將一些報紙分發予分包發行人。34.總發行人及地區發行人是報販與報社之間的溝通橋樑。報販每日通知發行人他們翌日需要的每份報紙數量。發行人會將資料轉達各報社，報社便會決定翌日出版的報紙的印刷數量。分包發行人35.如上所述，總發行人及地區發行人將報紙送交分包發行人，而分包發行人則將報紙送交在指定地點的報販。36.與總發行人或地區發行人不同，分包發行人與報社之間並無直接或正式的關係。他們的工作是將取自總發行人或地區發行人的報紙送交報販。37.一些報販亦擔任分包發行人，將取自總發行人或地區發行人的部分報紙分發予其他報販。38.總發行人、地區發行人、分包發行人及報販以零售價的某個折扣取得報紙，但實際的折扣率並不固定。一份中文報紙曾刊登一篇文章(2)，概略說明報紙定價的資料。根據該文，總發行人及地區發行人以每份3元的價格取得報紙，然後以每份3.175元的價格供應予分包發行人，及以每份3.25元的價格供應予報販。倘若報販向分包發行人取得報紙，價格為每份3.5元。透過超級市場及便利店發行報紙39.近年出現的另一個發行報紙的途徑，就是透過超級市場及便利店發行。現時透過此途徑發行的報紙數量並不多，但隨著便利店的數目快速增加，此發行途徑可能日益重要。(2)明報，一九九五年一月九日740.超級市場及便利店以連鎖商店形式經營，分店遍布全港各地。本港兩大以連鎖店形式經營的便利店，差不多所有(3)分店均有報紙出售。其中一家開設324間分店的連鎖便利店，出售19份本地中文日報。另一家有113間分店的連鎖商店，出售13份本地中文日報。一家大規模的超級市場集團屬下165間分店，全都有報紙出售。該超級市場出售九份本地中文日報。41.便利店與超級市場取得報紙的途徑與報販不同，除五份中文日報外，它們並非從有關的地區發行人取得報紙，而是由其總公司直接與報社磋商售價及所需報紙數量。然後，報社會安排運輸代理將報紙送交便利店及超級市場的各分店。42.報社供應報紙予便利店及超級市場的確實批發價不得而知，但定價較供應報紙予發行人的批發價為高，因為報社須支付送遞服務的費用。兩個發行途徑的分別43.便利店及超級市場在運作上的一貫做法與報販不同。便利店及超級市場需要送貨單之類的正式單據，而報販則無此需要。前者每月或每隔數月結帳一次，而報販通常每數天便結帳一次。此外，便利店及超級市場規定各報社須收回賣剩的報紙，而小販則無此要求。結語44.該條例的目的是提供一套既簡單又不妨礙新聞自由的發牌制度，而同時能保存一套可供公眾查閱的紀錄，以便確定新聞界須承擔的適當責任問題。此項做法似乎與工業化國家的主流做法一致，而本港對擁有權的限制程度，普遍比上述國家的限制程度為低。45.發行報紙的制度非常複雜。此項工作涉及數以千計人手，每日於凌晨時分綑紮報紙及將其送交報販。報紙的發行工作是以縱向的方式運作，由總發行人或地區發行人層面的工作人員向下分發報紙，至最終將報紙送交報