中国城镇化进程的科学思辨

中国城镇化进程的科学思辨姚士谋陆大道中国科学院南京地理所城市研究中心中国科学院北京地理科学与资源所一、我国城镇化速度如何合理评价？二、对城镇化过程的科学思维与分析三、城镇化发展的“冒进式”和空间失控的主要原因四、城镇化健康发展的规划策略五、结语在全球经济一体化的形势下，我国取得了持续高速经济增长、综合国力大幅度提升的辉煌成就，2006年我国GDP总量达到20万亿人民币，居世界第3位。与此同时，改革开放以来的20多年,工业化发展很快，推动并实现了大规模的城市化。城镇化推动了我国经济和社会的发展，在一定程度上改善了居民的生活条件。目前全国661城市，2.1万个建制镇，城镇建设总用地3.46万平方公里，仅占国土面积3.4%左右，但却产生了全国GDP总量的74%，城镇化水平为43%，属于中等发达国家的基准水平。然而，近十年来我国城镇化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城镇化发展轨道。在进程上属于“急速城镇化”，表现为人口城市化虚高；在空间上建设布局出现无序乃至失控。耕地、水资源等重要资源过度消耗，环境受到严重污染。城市基础设施建设出现了巨大的浪费。在中央关于制定“十一五”规划的建议和国务院三令五申制止若干严重倾向之后，一些行为和问题还在继续发展。特别是大规模占地、毁地的现象让人触目惊心！为此，我们在经过一年的调查研究基础上，编写了这份报告。建议采取严格而多方面的综合措施，遏制“冒进式”城镇化和空间失控的严重趋势。使我国城镇化严格按照循序渐进的原则，走一条资源节约型的发展道路，即走一条“高密度、高效率、节约型、现代化”的道路。一、我国城镇化速度如何合理评价？2004年底全国有设市城市660多座，其中特大城市约50座，大城市60多座，中小城市500多座。全国有建制镇20600多个。城镇人口从1949年的5000万，已经发展到2005年的5.62亿，城镇化率已经达到43％。长期以来，人们有一个主导思想，即我国“工业化超过了城镇化，城镇化滞后了”，我国“农村人口太多，需要尽快解决城乡不合理的二元结构问题。”这两点，都要求我国实行“快速城镇化”。各地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政绩目标，并彼此攀比，形成了竞赛之势。到底如何看待这些年的城镇化进程？不同规模城市人口占城市全部人口比重资料来源：《中国城市群》（第三版），姚士谋0%20%40%60%80%100%19801985199019982004小城市中等城市大城市特大城市一、江苏城镇发展的重要意义我国城镇化率从20％到40％只用了22年，这个过程比发达国家平均快了一倍多。我们可以回顾50多年的发展历史：1949---1957期间年均增长0.6个百分点，应视为正常城市化。1958---1960期间年均增长1.45个百分点，属过度城市化阶段。1961---1963年间，城镇化为负增长。1964---1978期间属停滞阶段。1979---1995期间年均增长0.63个百分点，也视为正常城市化阶段。但是，1995-2005期间，全国城市化率每年提高达到1.4个百分点。从我国历年城镇化发展趋势图看，这个速度正好是上个世纪50年代后期的速度。一、我国城镇化速度如何合理评价？我国城市化水平及发展阶段的波动性建国以来我国城市化历程曲线（1949－2005）一、江苏城镇发展的重要意义2005年我国43％的城镇化率是“虚假”的。因为，其中包括了1.3亿“农民工”和他们的家属，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差别。主要问题出在“土地城镇化”的速度太快，农民的土地被城镇化了，而农民及其家属却未被城镇化。公安部、建设部、民政部将农民工进城打工，居住半年以上的均算作城镇人口。因此，2005年全国城镇人口总数达到5.62亿人。实际上，农民工和他们的家属工作条件、生活条件都是很差的，缺乏城市生活的水准。怎么能算入城镇人口呢？近年来，全国城市建设固定资产投资规模年均增长达25%。”如此快速增加的投入主要用于“土地城镇化”。我国土地城镇化速度大大快于人口城镇化，加大了解决“三农”问题的难度，青年农民长期在外打工，不安心于农村工作，影响到农业生产率的提高。一、我国城镇化速度如何合理评价？一、江苏城镇发展的重要意义北京大学周一星教授向中央政治局讲课时谈到：我国的城镇化进程在20世纪后20年的基础上仍会以较快速度推进，一年提高0.6-0.8个百分点是比较正常的，有把握实现的。高于0.8个百分点就是高速度的，个别年份达到1个百分点是有可能的，连续多年超过1个百分点是超高速的、有风险的，连续多年的1.44个百分点是有水分的，是不可能的。这种超速度可能对未来我国的城镇化和“三农”问题的解决产生误导，以为中国解决三农问题轻而易举。温总理在2005年3月全国人大会上强调：我国13亿人口大国，每年新增劳动力1000多万，下岗、失业人员1400万人，每年进程民工1.2亿人，还有贫困人口9000多万。因此，要提高中国的城市化水平，实现小康社会，实现城乡协调发展，还得有一个相当长的历史进程。一、我国城镇化速度如何合理评价？一、江苏城镇发展的重要意义43％的城镇化率还包括了一些城镇通过行政区划调整，扩大辖区面积而带来的结果。但这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农村。我国虚高的城镇化速度和城镇化率，有很突出的人为拉动的因素。在相当程度上脱离了国情，脱离了客观规律。拉丁美洲过度城市化，因为出现了众多的贫民窟。我国虽然没有很多贫民窟，但是1.3亿农民工和他们的家属没有被城镇化，他们也是属于常住户口。他们在城市中的生活条件及何尝不是一种过度城镇化！一、我国城镇化速度如何合理评价？二、对城镇化过程的科学思维与分析世界各个发达国家的城镇化进程各不相同。从20%到40%城镇化率，经历的时间：英国120年，法国100年，德国80年，美国40年（1860-1900），前苏联30年（1920-1950），日本30年（1925-1955）。我国是22年（1981-2001）。1997年，世界高收入国家包括美国和日本的城镇化率为75-80%（但从事第二第三产业的人口远高于这个比例）。现在的问题是：我们中国有没有条件在城镇化速度方面大大超过发达国家？根据国情、城镇化人口总量以及产业支撑等分析判断，答案是：我国没有条件达到这样的目标。1国际经验的比较研究二、我省城镇化发展过程中的一些问题因为众所周知：西方国家城市建设与农村改造是一个比较漫长的工业化过程，同时也是资本原始积累，依靠掠夺殖民地国家人民的财富而起家的。我国的工业化、城市化则主要依靠自力更生。上述国家在城镇化的快速发展阶段，总人口规模小（工业化高潮时他们的人口总量？……）。我国现阶段13亿人口，每增加一个百分点的城镇化率所要求创造的就业岗位比发达国家相应进程中的要求高出5-10倍。2006年我国人均GDP仅有1350美元，而欧美发达国家却超过3.4万~4万美元左右。目前我国的国情国力尚不能承受城镇化急速发展带来的繁重压力！1国际经验的比较研究二、对城镇化过程的科学思维与分析二、我省城镇化发展过程中的一些问题我们在评价拉丁美洲工业化和城镇化时，总是认为他们属于过度城市化，因为在他们那里形成了太多的贫民窟。而我们没有大面积贫民窟。但是，我国1.3亿农民工和他们的家属没有被城镇化，他们也是属于常住户口！这何尝不是一种过度城镇化！？正是由于我国“农村人口太多”从产业支撑、产业发展以及土地、能源和水源供应以及环境设施的建设能力看，我们很难想象，15年后当我国的人口达到15-16亿时能够有10亿人口住居在城市里。即使能够实现这样的目标，城镇化率也还比发达国家目前低十多个百分点。1国际经验的比较研究二、对城镇化过程的科学思维与分析二、我省城镇化发展过程中的一些问题近年来，我国众多的城镇化地区资源、生态和环境状况严重恶化。自然环境基础不能支撑这种“急速城镇化”和空间蔓延式大扩张。城市，要求大规模电力和优质能源供应和大型集中型的水源供应。目前我国每生产一万元的GDP其能耗、水耗、与地耗都比发达国家高出10~12倍，同时城市的人均耗能、人均用水以及集中产生的垃圾量要比农村大的多。2003年，全国70％城镇缺水（资源性缺水和水质性缺水）；90％的城镇水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，50％重点城镇集中饮用水源不符合取水标准；我国年排放污水总量近600亿吨，90％的城市沿河水域遭到污染。2快速城镇化对资源、环境带来了巨大的压力二、对城镇化过程的科学思维与分析二、我省城镇化发展过程中的一些问题许多城市的河流不能提供饮用水，甚至连一般用水都不合格。全国污水处理率只有36％。全国垃圾堆放累积总量已高达70亿吨，占地5亿多平方米。其中，全国城市年产生活垃圾1.5亿吨，每年以8-10％速度增长；有200个城市出现垃圾围城的局面。在50％的垃圾处理率中只有10％达到无害化处理标准（引自国家中长期科技发展规划）。近十年来，各级政府在城市基础设施方面（包括供排水、环保等）的投资逐年增加，缺口并没有相应缩小。这也从一个角度说明，我国城镇化的速度过快，背离了循序渐进的原则。2快速城镇化对资源、环境带来了巨大的压力二、对城镇化过程的科学思维与分析二、我省城镇化发展过程中的一些问题近十年来的“冒进式”城镇化，超出了我国现阶段经济发展和产业支撑能力。这是我们特别强调需要规划符合中国特点的城镇化进程和城镇化率的重要理由之一。由于我国现在处在工业化中期发展阶段，我国目前具有庞大的基础原材料产业，这些产业还将存在很长的调整与重构历程。而这些产业的规模近年来经历了持续的大扩张。依靠这些产业的扩张，来增加吸引农村劳动力和农村人口，空间已经不大。也就是说，我国城镇化进程需要与产业结构及其转型的进程相适应。近年来，城镇化发展和就业人口的增加越来越依赖第三产业的发展。但是，由于人口基数特别大，平均每年一个百分点的城镇化率增长，就业岗位就要求增加800－1000万。第三产业的发展空间也无法持续提供这个就业岗位规模的大部分。3经济发展水平及就业岗位增加不能适应如此冒进式城镇化二、对城镇化过程的科学思维与分析二、我省城镇化发展过程中的一些问题全国有110多个资源型城市。这些资源型城市多数是有生命周期的。这也是我国产业结构的长期特点之一。2002年初步统计全国有110个资源型城市，这个数字还在增加。估计2030年将达到200个左右。这些资源型城市，大多数在今后某个时期将出现资源枯竭，资源型城市例如煤都抚顺、阜新、淮北、焦作、淮南等，煤矿开采完后，面临许多煤矿工人及其家属的安排，产业转型与城市改造问题。城市规模不仅不可能大幅度扩大，且会逐步缩小，少数还会衰亡。而人口城镇化过程一般是不能逆转的，工业化、城市化也面临着种种矛盾。经济全球化作为推动城镇化过程的作用力也将会逐步减弱。这些年，我国经济国际化发展过程迅猛，特别是外商投资的大量进入成为许多地区快速城镇化的一个主要因素。今后城镇化发展，外资不可能持续作为主要动力，也就是说，外部市场对于城镇化的作用会下降。3经济发展水平及就业岗位增加不能适应如此冒进式城镇化二、对城镇化过程的科学思维与分析二、我省城镇化发展过程中的一些问题在城市用地方面，上个世纪90年代以前，我国城市人均占地普遍偏低。十多年来城市人均占地很快达到110-130平方米的高水平。这个水平，是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十多倍的发达国家的水平。甚至超过发达国家一部分城市的水平。这是不是我们中国应该实施的标准？我们知道，美国和澳大利亚由于人均国土面积和耕地面积的宽广，其城市布局属于蔓延式。但是国土资源部公布的数字，包括郊区在内，美国纽约市人均占地也仅为112.5平方米。近年来，有的开发区说是学习欧美一些国家的做法，要将开发区的厂房建在森林里，美其名曰要建一个非常好的环境。这样学习西方是完全不切实际的。4土地的失控给人们带来了许多忧虑二、对城镇化过程的科学思维与分析二、我省城镇化发展过程中的一些问题在城市占地大规模扩张的同时，城市用地结构出现严重问题。很高的城市人均综合用地指标，并没有普遍给大