转变经济发展方式的制度性障碍分析

转变经济发展方式的制度性障碍分析[摘要]中国传统的粗放型经济发展方式之所以久推难转，是因为存在制度性障碍。转变发展方式与转换体制机制具有相互决定的关系，由制度结构及其变迁形成的激励约束机制是推动发展方式转变的动力。首先，传统制度性障碍表现为制度目标的设定立足于产出型指标的“赶超”，而忽略了投入型、效益型和结构型指标。其次，从制度体系来看，落后的技术制度纵容了粗放式经济的发展，误导的经济制度固化了经济主体对旧的发展方式的利益眷念，软化的政治法律制度滞抑了向新发展方式的转变。消除转变发展方式的制度性障碍需要执政者狠下决心，强化顶层设计，容许基层和地方大胆制度创新。[关键词]粗放；制度性障碍；转变经济发展方式一、引言与文献综述中国“十二五”发展规划提出要以加快转变经济发展方式为主线。其实，转变经济发展方式之说并非始于今日。早在上世纪60年代初，许多经济学家就已提出要将外延式扩大再生产转变为内涵式扩大再生产；1987年，国家提出要将粗放经营逐步转变为集约经营；1995年，中共十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出要实现两个根本性转变，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变；2002年，中共十六大报告提出要走新型工业化道路；2007年，中共十七大报告提出加快转变经济发展方式。问题在于时至今日，为何还要再提“转变经济发展方式”，且要“加快”并作为“主线”?中国的粗放型经济发展方式的存在有其客观的历史原因和物质基础。中国尚处于社会主义发展的初级阶段，人口多，底子薄，起点低，资金缺，地区间经济水平差异大。改革开放之前，中国长期囿于国际封锁，不得不自成体系发展；改革开放之后承接国际产业转移，又陷于低端层次发展。这一切，使得传统的经济发展方式有其存在的必要和生存的空间。然而，这种以政府为主导，以gdp和财税收入高速增长为目标，以投资和出口为主驱动力，以廉价劳动力和人口红利为比较优势，以重化工业和房地产业为支柱，以高物质消耗、高环境污染为代价，以沿海地区和一部分人“先富起来”的经济发展方式，尽管众人皆知不可持续，但却久推难转，那么，问题的症结究竟何在?李瑞环同志曾精辟地指出：“普遍出现的问题要从制度上找原因；反复出现的问题要从规律中找原因。”温家宝总理在2011年全国“两会”后答记者问时也一针见血地指出，转变经济发展方式“主要是体制机制上的障碍”。但据笔者对“中国知网”的检索，以“转变经济发展方式”为题的文献共有1628篇(截至2011年12月23日)，但同时冠以“制度(体制、机制)障碍”的不超过10篇，反映出对该问题探讨严重欠缺。在有限的研究成果中，有的将转变发展方式的障碍归咎于地方政府行为的扭曲；有的归因于某些单项性制度，如现行资源价格制度、财税制度、出口退税制度、城镇化制度、政绩考评机制、行政体制机制、行政性垄断等；有的则从制度的正式约束和非正式约束及实施机制几个方面阐述了制度性障碍问题。上述成果从不同的视角分析了中国转变经济发展方式所存在的制度性障碍，其中不乏真知灼见，但也存在某些局限。在中央集权的政治体制下，地方政府看似扭曲的行为实际上是其理性的选择，所以它是结果而不是原因；制度是一个体系，所以须从系统的而不是孤立零散的角度来剖析制度性障碍；新制度经济学关于制度构造的解说可以为我们提供分析的工具，但它无法解释为何长达数十年“久推难转”的真实动因。体制机制转换与经济发展方式转变究竟是何关系，转变经济发展方式究竟存在哪些制度性障碍?本文拟对之作进一步的探讨，以求教于同仁。二、转变经济发展方式与转换体制机制的关系(一)转变经济发展方式的内涵所谓经济发展方式，包含着“什么是发展、发展为了谁、如何发展”等丰富的内容，实际上谈的是投入产出的问题，即以什么样的投入，通过什么样的配置，取得什么样的产出，进行什么样的分配。中国传统的经济发展方式是一种落后的粗放型发展方式。克鲁格曼等人通过对上世纪90年代之前中国经济的研究发现，中国经济的高速增长主要源于两方面因素：一是要素投入量的不断扩大，而不是要素和全要素效率的提高；二是要素成本低带来的竞争优势，而不是竞争性收益率提高促成的优势。辜胜阻、王敏进而将之归纳为“六个过度依赖”，即过度依赖投资推动经济增长，过度依赖“两头在外”的外需拉动，过度依赖廉价劳动力和人口红利所形成的市场比较优势，过度依赖房地产业的强力支撑，过度依赖资源消耗和环境的牺牲，过度依赖“让一部分人先富起来”的非均衡共享的发展模式。所谓转变经济发展方式，其实质就是从落后的粗放方式转变为先进的集约式方式。这种转变在中共十七大报告中具体地阐述为“三个转变”，即由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协调带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变；在十七届五中全会公报中，进一步明确为“五个坚持”，即坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快经济发展方式的重要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。说到底，转变经济发展方式，讲的是一个经济增长结构的转型问题，即从依靠外部需求推动转向依靠内部需求拉动，从低端加工制造转向自主创新创造，从不可持续增长转向可持续发展，从增长优先转向增长与公平并重。(二)转换体制机制的内涵所谓体制机制，从制度经济学角度看，属于制度范畴，是指约束和规范人们行为的各种规则。制度具有降低交易费用(科斯，1937)，帮助人们形成合理预期、外部性内在化(德姆塞茨，1994)，提供便利、提供信息、共担风险(舒尔茨，1994)，激励、抑制人的机会主义行为、减少不确定性(诺斯，1994、1999)，安全(林毅夫，1994)等功能。其中，制度最核心的功能是给经济活动中的主体提供激励和约束。这一核心功能主要通过四种途径来实现，如图所示。转换体制机制，从制度经济学角度看，即指制度变迁，是为了提高激励和约束的水平和效率而进行的规则体系的调整。制度变迁的动力，一是来自社会的基本矛盾。社会基本矛盾是指生产力与生产关系，经济基础与上层建筑之间的矛盾。马克思主义唯物史观认为，社会基本矛盾是社会发展的最基本的动力，当生产力的发展受到旧的生产关系束缚时，就会要求突破旧制度，建立起符合其性质、适合其发展的新制度。生产关系一定要适应生产力水平、性质及其发展要求的客观规律，是决定制度变迁的根本动力。二是来自人的发展。制度是对人的行为的规范和约束，人又是制度变迁的主体承担者和实践推动者。人本身的发展是制度变迁的最大资源和动力中心。人的需要、素质和能力的发展不仅促进人自身的全面发展，同时也会扩展人的活动领域，丰富人的社会关系，从而要求制度规范随着人的发展进行相应的变迁。三是来自制度的自我完善。任何一种制度都有其形成和发展的过程，摒弃制度缺陷、降低制度成本、挖掘制度潜能、提高制度效益的完善过程，就是使制度变迁动力由潜在形态向现实形态转化的过程。从经济学意义来说，制度变迁的经济动力是新制度的净收益要大于旧制度的净收益及变迁成本之和，否则制度就不会发生变迁。(三)关于两者关系的分析转变经济发展方式与转换体制机制的关系，在一定意义上可看作为生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的关系，是一个“交互决定”的动态演进过程。转变经济发展方式在从根本上要求制度变迁和创新的意义上，对转换体制机制起着基础性的决定作用；而某些根本性制度的变迁在作为转变经济发展方式的前提意义上，对后者也起着决定性作用。首先，两者之间存在不可分割性，不能将之对立和割裂开来。转变经济发展方式的内生动力机制中，就包含着劳动者素质提高、管理创新、改革开放、社会公平等一系列因素，甚至钱津认为转变经济发展的本质就是劳动整体的技能水平提高，经济发展方式的转变就是资本对劳动和土地的利用方式发生了具有创新意义的变化。同样地，转换体制机制的动力机制中也内生着转变发展方式的因素，如产业结构调整、科技自主创新、依靠内需拉动、发展低碳经济等，都要求进行相应的制度变革。其次，两者之间存在相互促进性，呈“双螺旋结构”。科技进步和创新，战略性新兴产业的崛起，可改变人们的生活消费习惯和社会交往关系，为某些制度的安排提供潜在利润，或者降低某些制度安排的操作成本，为制度变迁创造前提条件。反过来，良好的制度安排有利于形成有效的激励和约束机制，促进经济发展方式加快转变。盛洪指出，“中国奇迹”的真正原因来自于经济自由主义，即从计划经济转变为市场经济。市场秩序的建立和产权界定到个体，导致了中国经济的奇迹。最后，两者之间存在“和谐互动性”，因情势而发生变化。上述两者之间的相互促进性并不是说两者在任何时期都平起平坐、平分秋色，相反，绝大多数时期是双方之间的决定地位不断易位。对于当代中国来说，体制机制转换可能更是促成发展方式转变的重要前提和决定因素。华民指出，从中国目前所处的发展阶段和禀赋特征来看，还不到展开大规模经济结构转型的时候，中国当前所需要的还是从非市场化经济向市场化经济的转型。三、制度性障碍的表现之所以认为转换体制机制已成为转变发展方式的重要前提和决定因素，是因为囿于现行制度体系而形成的激励和约束机制，已成为转变经济发展方式的制度性障碍。(一)制度目标的“赶超”任何制度的设计总是为了实现一定的预期目标。新中国成立以来，所确立的发展目标就是立足于“赶超”，而这一目标又是建立在“落后就会挨打”的惨痛回顾和“民族复兴”的美好憧憬的基础之上，所以具有极大的政治动员力和经济驱动力。从“超英赶美”到“翻两番”，从“力争上游”到“效率优先”，从“多快好省”到“又快又好”，从“放卫星”到“进位赶超”，各地区之间的“锦标赛”竞争从未消停。即使在“十二五”规划中，各地依然是在比规模，比数量，比速度。国家所确定的gdp年增长率为7％，而有24个省份设定为10％以上，其中11个省份提出5年翻一番或力争翻一番，由此可见一斑。其实，追求“赶超”的目标并没有错，问题在于究竟追求怎样的“赶超”目标。长期以来，我国注重的是产出型的总量、速度指标，如gdp，财政收入等，而不太关注投入型的指标，如资源能源消耗、环境污染等，更不关注投入产出型的效益型指标(如全要素生产率、生态效率)以及结构型指标(如三次产业比重、高新产业产值比重、国民收入分配比例等)。例如，一般认为全要素生产率(tfp)对经济增长率的贡献率是衡量粗放与集约的重要指标之一，贡献份额小于30％为粗放型，30－50％为半集约型，50－70％为集约型，70％以上为高度集约型。根据young、郑京海等、郭庆旺等、孙新雷等、李斌等、魏下海等关于中国tfp对经济增长率贡献率的估算，分别得出1978－1998年平均为22.9％、1979－2001年为18.5％、1979－2004年为9.46％、1978－2004年为13.7％、1979－2006年为35.2％、1991－2007年为18.2－23.1％或32.7％。尽管学者们的估算结论差距较大，但中国高速增长的经济尚处于粗放或半集约状态却是不争的事实。再从生态效率来看，生态效率是人类利用生态资源的效率，可用公式：生态效率＝经济价值增加量／资源使用增加量来表示，也可采用gdp／dmi作为资源效率指标和gdp／dpo作为环境效率指标。按照魏兹察克提出的“四倍跃进”，在未来的50年内，在保持环境影响不变的前提下，为了达到资源使用减半、福利加倍的目标，资源利用率必须提高4倍；陶在朴进而认为，2000－2050年期间如果中国的gdp增加3倍，人口增长1.2倍，则中国必须实现5倍数革命，如果gdp增加8倍，则必须实现11倍数革命。但中国的严峻现实却是，2004年中国gdp占世界4％左右，却消耗了世界8％的石油、38％的煤炭、28％的铁矿石、28％的钢、23％的氯化铝、21％的