第一章：公共政策理论模型

第一章公共政策理论模型公共政策理论模型第1节制度主义模型第2节过程模型第3节理性主义模型第4节渐进主义模型第5节团体理论模型第6节精英模型第7节公共选择模型第8节博弈论模型2020/6/25中国海洋大学·法政学院为什么要构建或学习“理论模型”？2020/6/25中国海洋大学·法政学院理论模型理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑严谨、结构完整的网络或框架。2020/6/25中国海洋大学·法政学院理论模型模型是对现实世界某个方面进行简化的表现形式。模型有助于我们更好地认识政策现象中的重要方面。每一个模型在突出某些因素的同时，也将某些因素置于幕后。模型并不一定是竞争性的，某些政策现象可以同时应用多个模型来解释。2020/6/25中国海洋大学·法政学院模型有效性标准1排列并简化现实2认定重要层面3符合社会现实4提供有意义的沟通5指导调查与研究6提出一定的解释2020/6/25中国海洋大学·法政学院第1节制度主义模型2020/6/25中国海洋大学·法政学院政策是制度的输出2020/6/25中国海洋大学·法政学院制度与公共政策托马斯·戴伊认为，政府制度赋予了公共政策三个鲜明的特征：第一，制度赋予政策合法性。政府政策涉及法律义务，公民必须服从。第二，制度赋予政策影响范围的普遍性。政府政策会影响到社会中的所有人。第三，制度赋予政策强制力量。政府垄断着社会的强制力。2020/6/25中国海洋大学·法政学院影响公共政策的重要制度1决策体制独裁制代议制全体协商制决策方式全体一致规则过半数规则简单多数规则2020/6/25中国海洋大学·法政学院影响公共政策的重要制度2政党制度一党制两党制多党制国家结构形式单一制联邦制2020/6/25中国海洋大学·法政学院影响公共政策的重要制度3权力配置形式三权分立议行合一科层结构集权分权2020/6/25中国海洋大学·法政学院正式制度与非正式制度传统制度主义主要探讨正式制度对公共政策的影响。制度的本质是对人的行为选择进行约束或影响的“规则”。除了正式制度外，各种非正式制度也对公共政策产生着重要影响，例如文化传统、价值观念、关系网络，等等。2020/6/25中国海洋大学·法政学院制度主义的演进旧制度主义新制度主义理性选择制度主义历史制度主义社会学制度主义2020/6/25中国海洋大学·法政学院新制度主义三个流派的特征制度偏好形成侧重点制度变迁方法论理性选择制度主义正式制度外生策略行为；均衡成本收益比较；策略选择演绎法；一般化理论历史制度主义正式制度内生权利不均衡断裂均衡；外部冲击案例研究；比较研究社会学制度主义非正式制度内生认知层面趋同化；适当性逻辑经验研究；诠释学2020/6/25中国海洋大学·法政学院第2节过程模型2020/6/25中国海洋大学·法政学院政策过程政策过程是政治学、行政学研究中的一个重要领域。政策过程即是一项政策议题发展演化（从产生到结束）的整个“生命周期”。2020/6/25中国海洋大学·法政学院政策过程研究什么政策过程研究致力于回答的基本问题：1、特定政策选择为何得以做出（why）?2、特定政策选择是如何做出的（how）?政策过程研究通过描述政策制定或实施的动态过程，意在解释驱动特定政策选择或变迁的因果机制，生成有助于改善政策实践的有用知识。2020/6/25中国海洋大学·法政学院过程模型：阶段划分、依次进行拉斯韦尔的“七阶段”划分（1956）：情报（Intelligence）提议（Promotion）规定（Prescription）合法化（Invocation）应用（Application）终止（Termination）评估（Appraisal）2020/6/25中国海洋大学·法政学院过程模型：阶段划分的发展问题确认：确认需要解决的公共问题议程设定：吸引决策者的关注政策形成：设计并选择政策方案政策合法化：寻求政治支持，获得法律效力政策执行：建立官僚机构、财政支出、施行法律政策评估：探寻政策是否有效，是否受到人们支持政策延续、变革或终结···2020/6/25中国海洋大学·法政学院公共政策执行公共政策评估公共政策制定表现一：直线式公共政策执行公共政策评估公共政策制定政策循环表现二：政策循环阶段分析法政策过程的阶段分析法长期主导着政策过程的分析。阶段分析法被一些学者（Nakumura）称之为“教科书法”（textbookapproach）。2020/6/25中国海洋大学·法政学院对阶段分析法的批评1、并不是真正意义上的因果关系理论2、对政策阶段依次进行的描述偏离事实3、缺乏对底层政策行动者的关注···2020/6/25中国海洋大学·法政学院评价“我很抱歉，彼得，但似乎（政策研究）已经超越了（政策过程的）阶段启发法了。”——1996年美国政治科学学会年会的与会者2020/6/25中国海洋大学·法政学院替代性政策过程理论制度理性选择分析框架多源流分析间断—平衡理论倡导联盟框架政策传播与创新理论政策话语理论······2020/6/25中国海洋大学·法政学院中国本土政策过程理论模型摸着石头过河（徐湘林）一体化民主决策模型（胡象明）上下互动（卢迈）上下来去（宁骚）学习与适应模型（王绍光）共识框架（陈玲）游击式决策模型（汪庆华）······2020/6/25中国海洋大学·法政学院阶段分析还有价值吗？作为一种理论模型，“阶段”划分在真实的政策实践中可能并不存在，它只是一种“隐喻”。“阶段”隐喻的作用可以使我们对于政策过程的分析更加简化、便利，在一定程度上有助于我们发展出“关于政策过程的知识”。需要注意阶段分析的局限性。2020/6/25中国海洋大学·法政学院案例：游击式教育决策中国教育决策模式：规范化-官僚式决策模式游击式决策模式来源：汪庆华：《一个“游击式风格”的政策制定：对我国高等教育1999年6月扩招决策的政治学分析》，载《复旦政治学评论（第十四辑）》，2015.2020/6/25中国海洋大学·法政学院背景1999年6月，中央出台大规模增加高等院校招生人数的决策。决策影响：高校入学率急剧增长教学质量下降大学生“就业难”教育公平······2020/6/25中国海洋大学·法政学院中国普通高校招生人数（万人）2020/6/25中国海洋大学·法政学院大学生就业率2020/6/25中国海洋大学·法政学院争议教育部承认：1999年高校大规模扩招“太急促“——《北京晚报》（2008-10-9）针对近日个别媒体有关“教育部承认当年高校扩招太急促”的报道，日前教育部新闻发言人表示，教育部有关部门负责人根本没有说过扩招太急促导致就业难等话题，有关报道严重失实···“扩大高等教育规模”是党中央、国务院做出的正确决策——教育部网站（2008-10-13）2020/6/25中国海洋大学·法政学院决策模式游击式决策毛泽东时期高度不确定性政治/意识形态主导群众动员弹性制度安排政策灵活性反专业主义······后毛时期相对稳定的决策环境理性化、科学化、专业化官僚化程序化规范化民主化······2020/6/25中国海洋大学·法政学院规范化-官僚式决策规范化-官僚式的高等教育招生决策1994-1998年，我国高等教育一直以“稳步发展”的方针为指导，该方针由隶属于教育部的国家教育发展研究中心制定。该政策方针认为我国应保持相对偏紧的高级人才供给状态，高校扩招的步伐应该是稳步和渐进的，重点应放在优化教育结构和提高教育质量及效率上。从1994到1998年，我国普通高等教育招生人数分别以2.63%、2.90%、4.31%、3.58%和8.32%的速度实现稳定增长。2020/6/25中国海洋大学·法政学院高等教育大众化问题1996年开始，“高等教育大众化”问题——中国是否应该、何时、怎样实现高等教育毛入学率达到15%——成了中国学术界的热点话题。随着高等教育应该大力发展的观点日益占据上风，教育部制定的“稳步发展”方针遭到抨击。2020/6/25中国海洋大学·法政学院教育部主张在世纪之交的中国高等教育，采取“稳步发展”的方针是正确的选择。在中国，高等教育的大众化时代一定会到来，但不是现在。——时任教育部发展规划司司长纪宝成于1998年接受采访时指出纪宝成列举了两个宏观条件作为限制高等教育快速发展的“瓶颈”：政府教育投入支撑能力和就业情况（社会吸纳大学毕业生的能力）。2020/6/25中国海洋大学·法政学院对教育部的批评批评者认为，政府可以通过鼓励自主就业、鼓励大学生到农村就业等措施解决大学生就业难问题，教育经费不足问题则可以通过改变财政投入领域、教育社会化与市场化等方式解决。一些教育领域专家指出，中国高等教育应当“适度超前发展，在2000年后的一个较短期间，进入高等教育大众化阶段”。一些更为激进的观点则主张中国高等教育的净入学率应在2003年达到18%，2010年达到34%。2020/6/25中国海洋大学·法政学院政策调整为了应对批评，教育部在1999年1月颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中做了一些政策调整。《计划》表示，要积极稳步发展高等教育，到2000年高等教育入学率达到11%左右，政策方针从“稳步发展”调整为“积极稳步发展”，到2010年，预期高等教育入学率接近15%。在该年1月公布的年度招生计划中，教育部确定了130万人的招生规模，同比去年增加20.4%，这是90年代的最高年度增长率。2020/6/25中国海洋大学·法政学院中央的“突然”干预《行动计划》表明教育部认真考虑了社会各界的不同意见。不过，总体而言，教育部对大力发展高等教育仍持谨慎态度。然而，1999年教育部制定的招生计划和《行动计划》的很多内容在1999年第二季度被中央高层领导否决了。新招生人数猛增为156万人，同比增长44%。“积极稳步发展”方针被替换为“通过多种形式积极发展”。为什么最高领导层会突然对高等教育招生政策进行干预呢？2020/6/25中国海洋大学·法政学院游击式高等教育招生决策1999年扩招政策的背景：深化国企改革—大量“下岗”失业—威胁社会稳定—需要保持较高经济增长率来解决失业问题亚洲金融危机—出口受阻—经济增长较大压力国务院采取了多种刺激经济的措施，但效果并不明显在这个困难时期，一些经济学家注意到高等教育是为数不多的供不应求的行业之一。2020/6/25中国海洋大学·法政学院议题提出1998年11月，经济学者汤敏和其妻子左小蕾向有关领导写信建议在3-4年内使高校的招生量扩大一倍。新增学生实行全额自费（年均1万元）。汤敏相信广大家庭愿意把积蓄花在孩子的高等教育上，由此会产生直接消费240亿元，并进一步拉动近1000亿的投资与最终消费，对GDP的贡献每年可达半个百分点以上。汤敏信的内容刊登在了1999年2月9日的《经济学消息报》上，在全国范围内引起了热烈争论。但是同年3月6日，国家计委主任曾培炎在向全国人大作1999年招生计划报告时，没有提及高校的激进扩招。教育部在3月23日下发的高校招生工作《通知》中也未提及此事。2020/6/25中国海洋大学·法政学院纳入政策议程为了解决当时严峻的经济形势，国家计委向中央高层提交了题为《当前国民经济社会发展的形势和任务》的报告，该报告在汤敏建议的基础上提出要“把扩大高等学校招生规模作为实施扩大内需任务的重要组成部分”。1999年4月，国务院要求教育部修订其原有招生计划以招收更多学生。2020/6/25中国海洋大学·法政学院招生数量1999年6月2日，时任教育部长陈至立与纪宝成的一次谈话：陈：中央希望比1998年多招收100万学生。纪（跳起来）：这绝对不可能！陈：依你看，最后能扩招多少？纪（想了想）：最多多招50万。陈至立赞