决策机制

中国公共政策决策机制的变化胡鞍钢2005年6月需要讨论的问题•中国决策机制是什么类型？•它是如何变化？如何发挥作用？•毛泽东的教训是什么？•邓小平的作法是什么？•江泽民是如何推动决策科学化和民主化？•胡锦涛是如何改善决策机制？毛泽东时代的个人决策机制：成在汝，败也在汝•1948年9月中央关于健全党委制的决定明确了党委制是集体领导制，是防止个人包办的重要制度；•1949年3月党的七届二中全会关于党委会的民主生活决议（12条）；•1956年党的八大邓小平《关于修改党章的报告》，党在一切重大问题上，由适当的集体而不是由个人决定。从制度上限制了党的最高领导人的个人权力，增加中央集体领导民主决策成分。刘少奇提出，执行党的集体领导原则和扩大党内民主。•毛泽东在维护党内团结与形成政治共识方面起了建设性和核心作用。•1949－1956年中国现代化的第一个“黄金时期”毛泽东决策失误是一个制度问题•毛泽东的三大决策失误：人口政策；发动“大跃进”；发动“文化大革命”•领导人终身制是重要的制度根源。他执政的时间愈长，他的错误的程度就愈大，正确的程度就愈小，到晚年造成了全局性的失误。•毛泽东错误的执政方式使正规制度失灵。由党的领导集体中的一名成员变成“大家长”，由一班人的“班长”变成“一把手制”，由民主作风变成“独断专行”，由集体领导决定变成个人“最高指示”。•党内不同意见之争被阶级斗争化。•1980年6月邓小平讲，单单讲毛泽东本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。邓小平时代的决策机制•中共十一届中央委员会第三次全体会议公报：根据党的历史的经验教训，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。•中共十一届五中全会《关于党内政治生活的若干准则》•二、坚持集体领导，反对个人专断•在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。书记或第一书记要善于集中大家的意见，不允许搞“一言堂”、家长制。•集体决策：避免重大决策失误，及时调整决策失误。江泽民时代决策机制•决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。（十四大报告，1992）•逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。（十五大报告，1997）中央经济决策机制的科学化和民主化•主要的制度安排•党章的规定：有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权决定（15条）。中央委员会全体会议每年至少举行一次（21条）。•中央全会的主要议题：一中全会选举新的中央领导人；二中全会推荐新的国家领导人；三中全会提出经济体制改革决定；四中全会关于党的制度建设和组织建设决定；五中全会提出新的五年计划发展目标的建议；六中全会提出关于精神文明的建设；七中全会关于下一届党代会的建议。•2002年十六大报告提出改革和完善决策机制，各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听政制度，完善专家咨询制度，实行决策的论政制度和责任制，防止决策的随意性。•宪法的规定：国务院实行总理负责制（87条）•总理领导国务院工作，副总理、国务委员协助总理工作。•总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。•总理召集国务院常务会议和国务院全体会议（88条）。•国务院行使下列职权，共18项（89条）。•国务院对全国人民代表大会委员长报告工作（92条）。•2003年3月新修订的《国务院工作规则》中，突出了实行科学民主决策、坚持依法行政和加强民主坚督问题，明确规定了国务院在做出重大决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。充分发扬民主，广开言路，广纳善策，有利于集思广益，避免决策失误，增强决策科学性，也有利于形成广泛共识，使正确的决策能够顺利得到贯彻实施。中央工作会议的作用•准中央全会•主要的议题：国内经济形势分析与判断；国际形势分析与判断；下一年经济方针；主要经济任务；主要政策措施•中国经济发展的风向标•重大经济决策的制度化•中央经济工作会议与全国人代会二、宏观调控的决策是怎样决定的•中央对我国经济主要问题的判断：部分行业和地区盲目投资和低水平重复建设倾向有所加剧，钢铁、汽车、电解铝、水泥等行业在建和拟建规模过大。货币信贷增长偏快。在社会信用制度不完善、银行内控机制不健全的情况下，一旦市场需求发生变化，就可能形成新的呆坏帐，增大金融风险。资源对经济增长的制约作用越来越大，原油、铁矿砂、有色金属原材料等能源原材料虽然进口增加较多，但仍然不能满足国内需求，消耗高，资源浪费，污染环境等粗放经营方式比较严重。（2003年11月）2003年11月中央经济工作会议•首次明确提出要防止中国经济出现大起大落的问题。•提出“稳定政策，适度调整，深化改革，扩大开放，把握全局，解决矛盾，统筹兼顾，协调发展”的三十二字方针。•两种可能性：一种可能性是如果宏观调控得当，就可以把经济良好发展态势保持下去；另一种可能性是如果处置不当，也有可能出现大的起伏。中国宏观经济目标（2004年）进出口增长8%，国际收支基本平衡，国际贸易与收支中央财政总收入增长7%，财政赤字占GDP比重下降为2.5%，国债发行额1100亿元财政赤字12%（预期指标）投资增长率M1和M2增长17%左右货币发行量a人均纯收入实际增长5%农民增收居民消费价格水平2%（后为3%左右）通货膨胀城镇新增就业900万人，下岗再就业500万人，城镇登记失业率4.7%左右创造就业7%左右经济增长2004年宏观经济目标（2003年中央工作会议和全国发展改革会议）主要目标两个时期的经济增长率比较0246810121416123456％1991-1996年2002-2004年两个时期的投资增长率比较010203040506070123456％1991-1996年2002-2004年两个时期的通货膨胀率比较-5051015202530123456％1991-1996年2002-2004年结论•中国决策机制发生了重大转变，明显地减少了重大决策失误，使经济决策更具有灵活性和适应性，经济保持持续增长，宏观经济基本稳定。•中国政府已经将改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化和制度化作为今后重要的任务，这会极大地推动中国经济增长，社会转型和和平崛起。