初任公务员培训-依法行政的理论与实践-行政法基本原则

依法行政的理论与实践华东政法大学陈越峰2011年9月19日导论：为什么依法行政？◎国家—社会结构关系的变革◎私的权益形成/行政无处不在国家行政法社会◎典型的控权结构行政法规范公权力保障私权利国家社会一、行政法原则的历史谱系二、依法行政：基本原则◎法治原则（形式）：法律保留原则法律优位原则正当程序原则◎法治原则（实质）：比例原则◎法治原则的例外：信赖保护原则三、形式法治原则：法律保留原则◎积极原则:《宪法》、《立法法》§8、9◎行政法上的法律保留原则要求一切行政活动必须有法律依据，即依法律而行政。“无法律不行政”→行政成为真正的执行者。◎宪法上的法律保留原则划定了中央立法机关的专属立法权。其他机关未经授权不得僭越。例：收容遣送制度被废除◎“孙志刚事件”触发大学毕业生孙志刚命丧收容遣送站◎“收容遣送”制度涉及二组关系：国家—社会：人身自由和国家干预立法—行政：法律保留和行政强制◎《宪法》第37条和《立法法》第8、9条规定限制人身自由的强制措施属于法律绝对保留事项；◎收容遣送属于限制人身自由的强制措施，国务院没有也不可能获得就其制定行政法规的授权；◎国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》对其设定违反了《宪法》第37条和《立法法》第8、9条之规定。◎1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》：乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”◎1992年《关于收容遣送工作改革问题的意见》：“三无人员”(无合法证件、无固定住所、无稳定收入)。◎2003年3月17日晚：孙志刚命丧收容遣送站。◎2003年5月14日，许志永、俞江、滕彪向全国人大提交违宪审查建议书，建议就收容遣送制度进行违宪审查。◎2003年6月20日，温家宝总理签署国务院令，废止收容遣送制度。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》随后出台。◎李天一被收容教养：国务院设定劳动教养制度◎《浙江省防汛防旱防台条例》设定强制转移◎徐武被“精神病”：《武汉市精神卫生条例》设定强制治疗……法律保留原则的图谱侵害保留全部保留（自由、财产）权力保留所有活动民主控制↑支配性行为↑自由主义民主主义《宪法》§40、§56、§44、§89：1……《立法法》§8、§9……◎在保障公民基本权利的要求下，推动行政管理：形式法治到实质法治→形式意义的法律保留到实质意义的法律保留三、形式法治原则：法律优位原则◎消极原则：《宪法》§5、《立法法》§78-81◎行政法上的法律优位原则要求一切行政活动不得与法律相抵触。“不抵触”→开放出行政的空间◎宪法上的法律优位原则确立了不同法律规范之间的效力等级——位阶。例：“种子案”引发的李慧娟事件◎计算赔偿额原告：适用《种子法》→“市场价”；被告：适用《河南省农作物种子管理条例》→“政府指导价”◎洛阳中院（2003）洛民初字第26号民事判决书：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条（原文如此）自然无效……”◎河南省人大常委会法制室发文答复（豫人常法【2003】18号）：《河南种子条例》第三十六条关于种子经营价格的规定与《种子法》没有抵触，继续适用。该答复重点指出：“判决的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度……是严重违法行为。”并责成洛阳市人大常委会“依法行使监督权，纠正洛阳市中级人民法院的违法行为，对直接负责人员和主管领导依法作出处理……”◎河南省高级人民法院在关于此事的通报上指出，人民法院依法行使审判权，无权对人大及其常委会通过的地方性法规进行审查，更不能在裁判中对地方性法规的效力进行评判。“种子案”涉及的三组关系◎国家-社会：契约自由和国家干预◎中央-地方：法制统一和地方自主如何判断是否“抵触”、何为地方性事务？◎立法-司法：立法主权和司法独立◎最高人民法院答复：《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政性法规的效力高于地方性法规、规章”。中华人民共和国合同法解释（一）第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政性法规为依据，不得以地方性法规和行政规章为依据”。根据上述规定，人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致，应当适用法律、行政法规的相关规定。◎河南省十届人大常委会八次会议通过《河南省实施〈中华人民共和国种子法〉办法》该《办法》共计28条。第28条：“本办法自2004年7月1日起施行……《河南省农作物种子管理条例》同时废止。”《办法》中，原《条例》)第36条“种子的收购和销售必须严格执行省内统一价格，不得随意提价”被废止。法律优位原则的表现宪法法律行政法规法律规范地方性法规行政规章行政规定/规章以下的规范性文件◎取消强制婚检◎机动车牌照拍卖……依法行政的理论与实践华东政法大学陈越峰2011年9月19日三、形式法治原则：正当程序原则◎任何人不能做自己案件的法官→回避◎必须给当事人一个公平的听取意见的机会。○公开：保障行政相对人、利害关系人知情权→告知/送达○听取意见：保障行政相对人、利害关系人的陈述权和救济权。◎步骤、顺序、方式、时限例：田永诉北京科技大学案◎事实：北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。◎判决：按退学处理涉及被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。◎作出对当事人不利的决定时，应当告知其本人并听取其申辩。（NoticeandHearing）◎本案中被告的行政措施将涉及原告的受教育权，因此应受到这一原则的约束。◎尽管正当程序原则没有被规定在法律规范之中，关于按退学处理也没有明确规定告知和申辩的程序，但是从保障当事人合法权益的立法目的考虑，这一程序应当被作为判断行政主体行为的合法性的大前提。◎根据正当程序原则，为了保障当事人的合法权益，在作出影响其受教育权的决定时，应当告知其本人并听取申辩。被告作出对原告不利的行政决定时，没有告知其本人并听取申辩。被告作出行政决定的程序违法。◎法定程序→正当程序○张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案○陆廷佐诉闸北区房屋土地资源管理局案四、实质法治原则：比例原则◎合目的性/妥当性：行政措施能够实现法律授不的目的。◎最小侵害/必要性：在可供选择的手段中，选择最温和、侵害最小的手段。◎狭义比例/平衡/法益平衡：当行政行为实施不可避免的引起双方甚至多方利益的冲突时，必须在价值层面进行权衡，以求得法益的平衡获得。◎例：汇丰公司诉哈尔滨市规划局案◎本案行政处罚涉及的关系○国家—社会：建设行为→行政许可→行政处罚○形式合法—实质合法：行政目的—行政措施◎本案中需权衡的事项○行政目的：保护国务院批准的“哈尔滨市总体规划”规定的中央大街整体风貌。其规划要求具体为：“在建设中，要从整体环境出发，使新旧建筑互相协调，保证完美的风貌”，没有关于中央大街建筑物规模、体量和高度的规定。○行政措施：有罚款、拆除（全部或部分）等措施可供选择。○法益平衡：如果一定需要拆除，那么拆除到什么程度可以实现行政目的，同时对相对人造成的财产损失最小。◎本案中运用比例原则推理的过程：○违反规划行政许可的建设行为应当受到行政处罚；其目的在于实现法律授权的规划制定的目的。仅仅采用罚款的方式不能实现上述行政目的，必须采取拆除违法建筑的方式才能实现行政目的。并不需要全部拆除违法建筑，而只需拆除遮挡部分，即可实现行政目的。○上诉人所作的处罚决定中，拆除的面积明显大于遮挡的面积，不必要地增加了被上诉人的损失，给被上诉人造成了过度的不利影响。因此处罚显失公正。○减少拆除面积和变更罚款数额，同样可以达到不遮挡新华书店顶部和制裁汇丰公司违法建设行为的目的，使汇丰公司所建商服楼符合哈尔滨市总体规划中对中央大街的规划要求。◎比例原则证成实质合法性：○王丽萍诉河南省中牟县交通局交通行政赔偿案○南京劫持人质处置事件○城管对流动摊贩的执法……四、法治原则的例外：信赖保护原则◎有信赖基础行政主体作出一定有效表示的行为◎有信赖表现行政相对人基于对行政行为的信赖而采取具体行为。信赖基础与信赖表现存在因果关系。◎信赖值得保护相对人对行政行为深信不疑，且对信赖基础的成立持有善意并且没有过失，即信赖正当。例如：纳税告知错误：法治主义→应纳税↑↓抵销信赖保护→信赖利益应返还例：益民公司诉周口市政府案◎周地建城(2000)10号文-益民公司-燃气经营权招标通知书、招标方案、50号文-亿鑫公司-燃气专营权◎最高院判决：前者合法，后者违法，但基于公共利益，不予撤销，而确认违法并责令采取补救措施——保护益民公司的信赖利益。◎评论：○如果前者合法，则益民公司拥有的是合法权益，而非信赖利益。此时，补偿的应是其合法权益。○如果前者违法或无效，则后者合法，此时应判决维持，但应对益民公司的信赖利益予以保护。这是信赖保护原则的典型应用。○如果前者合法，则后者违法，如果撤销该行为，并对亿鑫公司的信赖利益予以保护，则此时判决的论证结构是信赖保护原则。◎《行政许可法》§8：非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当按照法定权限和法定程序进行，并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。→法定补偿◎法外诚信V.法治主义○禁摩○地铁商户停业○拆违结语：作为法规范的基本原则◎从实定法上把握行政法基本原则◎形式法治尚未建立时/已经完全僵化——对实质法治有不同的考量◎我国尚处于法治建设时期，应强调形式法治，在形式法治的框架内，纳入利益衡量和实质的价值。影片鉴赏◎人性与公正战略特勤组/Unthinkable◎良知与权力窃听风暴/DasLebenderAnderen/TheLivesofOthers◎生存与统治血钻/BloodDiamond◎情绪与法治十二怒汉/12AngryMenTHANKYOU&QUSTIONS华东政法大学陈越峰[e-mail]