国家重大工程决策机制的构建

科技进步与对策Science&TechnologyProgressandPolicyVol.27No.6Mar.2010第27卷第6期2010年3月国家重大工程决策机制的构建卢广彦1,2，付超1,2，季星1,2(1.合肥工业大学计算机网络系统研究所，安徽合肥230009；2.合肥工业大学过程优化与智能决策教育部重点实验室，安徽合肥230009)摘要：重大工程是一个国家为应对经济、社会或科技等重大问题而动员全社会资源组织实施的战略性工程，是一个国家战略意志的体现。重大工程的决策具有独特的特征。目前，我国已进入重大工程决策的高峰期。为使重大工程的决策科学化、民主化、制度化，分析了构建国家重大工程决策机制的必要性，总结了我国重大工程决策失误的历史教训，提出了构建和完善国家重大工程决策机制的相关建议。关键词：重大工程；国家战略意志；决策失误；决策机制中图分类号：F062.4文献标识码：A文章编号：1001–7348(2010)06–0081–050引言重大工程是指投资规模巨大、技术复杂、建设周期长、面临的问题复杂、其决策正确与否将对一个国家或地区的经济社会发展、生态环境甚至政治军事都将产生深远影响的项目，是一个国家为回应重大挑战而行使最高行政权利，动员全社会资源而组织实施的战略性工程［1］。重大工程按照其解决问题的领域和目的可以分为民用重大工程、军用重大工程和科技重大工程。民用重大工程，是指为解决社会经济发展中的迫切或关键问题而实施的重大基础建设工程，例如三峡工程、国家大飞机计划、京沪高速铁路、阿斯旺大坝。军用重大工程，是指为了国防安全而部署的重大武器系统工程，其目的是力图形成对国家未来发展有利的军事战略态势，增强或提高在国际社会中的地位，如美国的“曼哈顿”计划(ManhattanProject)、国家导弹防御系统(NationalMissileDefense，NMD)和战区导弹防御系统(TheatreMissileDefense，TMD)，俄罗斯的“格洛纳斯(GLONASS)”全球卫星定位系统，中国的“两弹一星”计划等。科技重大工程，是指以增强国家竞争力为目标的国家重大科技攻关工程，如中国的“嫦娥工程(Chang’eProject)”、欧洲的空中客车(Airbus)、美国的“信息高速公路”计划(InformationHighway)以及国际合作的“人类基因组”工程(HumanGenomeProject)等。重大工程在一定时期对一个国家或地区具有举足轻重的地位和影响，它的实施具有较大的风险性，其决策一旦失败，将会带来不可挽回的巨大损失。21世纪头20年是我国发展的重要战略机遇期，我国科技、经济等经过改革开放30年的发展，已经获得长足的进步，为关系国家未来战略发展的重大工程的组织实施创造了有利条件。目前，我国已经进入重大工程决策的高峰期。因此，在国家战略层次上，建立国家重大工程决策机制愈显重要。1建立国家重大工程决策机制的必要性1.1重大工程的决策具有独特的特征重大工程浩大，需要投入大量的人力、物力和财力，投资规模往往可达数百亿甚至上千亿元，工程的建设周期比较长，可达数10年；需要解决的问题复杂，不仅面临着科学技术问题，还需要充分考虑和解决经济、社会、人口、生态、哲学甚至政治、军事等问题，工程具有永久公益性质和综合效益。因此，与一般工程或企业的赢利性决策相比，重大工程的决策具有独特的特征，主要表现在以下几个方面［2］：(1)国家战略意志的体现。重大工程项目是为了解决国家或地区发展过程中某一领域的重大瓶颈问题，或者为了在某一领域获得前瞻性的重大突破而提出的、在该领域的发展史上具有里程碑意义的工程。在一个国家或地区的一定发展时期，重大工程往往成为中央政府制定经济、科技或军事中长期发展计划的重要组成部分，体现了国家的战略意志。(2)政府的独特作用。重大工程决策的第一主体是中央政府。在重大工程的不同决策阶段，政府发挥着不同的作用。在重大工程的论证阶段，论证工作开展的主角是工程收稿日期：2009–04–09基金项目：国家自然科学基金重点项目(70631003)；国家自然科学基金重大研究计划项目(90718037)；教育部博士点基金项目(200803590007)作者简介：卢广彦(1977–)，男，河南临颍人，合肥工业大学管理学院博士生研究生，研究方向为群决策理论与方法、物流与供应链管理；付超(1978–)，男，湖北武汉人，博士，合肥工业大学管理学院讲师，研究方向为群决策理论与方法、人工智能、信息管理与信息系统；季星(1981–)，男，安徽巢湖人，合肥工业大学管理学院讲师，研究方向为信息管理与信息系统。·82·科技进步与对策2010年专家，政府的职能是组织协调不同部门的统一运作，并保证论证专家工作的独立性。在决策阶段，政府是主角，它需要从宏观和微观上综合权衡长远利益和短期利益、国家利益和地方利益、社会、经济、科技甚至军事的发展需要等各种因素，昀终确定工程是否立项上马，以及何时上马。在重大工程的实施阶段，政府的主导地位让位于工程专家，政府则主要发挥协调和监督的作用，为工程的顺利实施提供服务。(3)公众舆论力量强大。重大工程的永久公益性特征使得其决策和实施引起了公众的广泛关注，形成了强大的公众舆论力量，这体现了公众参与决策和管理社会的政治诉求。公众舆论的偏向对政府的决策会产生重要的影响，特别是民用重大工程的实施需要公众的参与和配合才能顺利开展。因此，重大工程的决策需要考虑和关注公众的舆论，引导公众舆论或解决公众关切的问题。(4)时机非敏感性。基于赢利的市场决策行为注重于市场的时机，可以在信息不确定或论证不充分的情况下做出冒险性决策。但是，重大工程项目对决策时机的选择具有非敏感性。由于重大工程面临问题的复杂性、社会发展的不确定性以及对潜在影响因素认知的有限性，重大工程的决策存在很大的风险性，一旦决策失误，将会给一个国家或地区带来难以弥补的巨大损失。因此，重大工程必须在充分论证的基础上进行科学决策［3］。在一些问题没有完全确定或者还没有提出相应预防措施的情况下，一般不宜匆忙立项或上马。1.2我国已进入重大工程决策的高峰期改革开放后，我国经济社会实现了健康快速的发展。21世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期。“十一五”规划，对未来我国经济社会等方面的发展作了战略部署，提出全面贯彻落实科学发展观，推进产业结构优化升级，加快发展装备制造业、高技术产业、生物产业、国防科技产业等先进制造业，加强能源产业、交通运输业和原材料产业等基础产业基础设施建设的任务。“加快、加强”等字眼反映了我国政府要抓住历史机遇，进行社会主义建设的时代紧迫感。在科学技术方面，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》以建设创新型国家为奋斗目标，对我国未来15年科学和技术发展作了全面规划与部署：立足我国国情和需求，突破一批重大关键技术，全面提升科技支撑能力，重点安排11个国民经济和社会发展的重点领域中的68项优先主题；瞄准国家目标，实现跨越式发展，安排16个重大专项；应对未来挑战，超前部署前沿技术和基础研究，提高持续创新能力，重点安排8个技术领域的27项前沿技术，18个基础科学问题，并提出4个重大科学研究计划。国家《中长期铁路网规划》(2007-2020年)、《国家电网“十一五”电网规划及2020年展望》等也在相应行业领域对未来发展作了战略规划和部署。因此可以说，我国已经进入了重大工程决策的高峰期，重大工程决策已由偶发性转变为经常性。近期，我国部分重大工程已经立项或上马，如表1所示。2我国重大工程决策失误的历史教训重大工程关系国计民生，关系一个国家的科技和国防战略发展，在一个国家或地区的长期发展中具有无可替代的独特作用。重大工程一旦决策失误，将会对一个国家或地区的某一重大领域，造成长久的负面影响。例如，我国“运-10”大型飞机的下马，不仅使我国失去了一个机型产品，更重要的是，丢掉了我国航空技术能力赖以发展的开发平台，中断了我国民用航空工业进行技术学习的过程，结果造成我国航空技术能力的长期停滞和倒退［4，5］。全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家昀大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000~5000亿元，数额巨大。在我国决策失误的重大工程中，昀饱受争议的是三门峡工程。对三门峡工程决策的失误进行深入分析，能够为我们进行更科学合理的决策带来更多的启示。被誉为“万里黄河第一坝”的三门峡工程，是新中国成立后在黄河上兴建的第一座以防洪为主综合利用的特大型水利枢纽工程，是苏联援建的156个重点项目之一。自1955年7月第一届全国人大二次会议通过决议进行修建，至今，三门峡工程已经在是非功过的风雨飘摇中渡过了50多年，期间历经两次改建三次调整运行方式。随着小浪底工程的成功运行，三门峡工程也逐步去功能化。2003年造成的渭河流域“小水大灾”，再次引起三门峡水库去留问题的激烈争议［6］。三门峡水库的选址、修建、改造以及命运的斗争，折射出不同时代的人们在认识自然、改造自然的观念上的各种冲突和曲折，也反映了我国重大工程决策机制的不成熟。回顾和剖析三门峡工程的整个决策过程［7-9］，我们可以得出，三门峡工程的决策失误主要表现在以下3个层次：2.1思想意识层(1)政治意义超越价值和技术的错误。三门峡工程决策的时代，是新中国刚刚成立不久，人民政治地位发生了翻天覆地的变化，成为国家真正的主人；“三大改造”即将完成，社会主义制度即将确立，国家百废待兴；上至中央领导，下至普通民众，人人都激情高涨，“人定胜天”思想、公共工程追求“高大全”方案、“大上快上”思维，成为当时社会的意识主流，人们都有一股干劲，争先恐后地要为新中国贡献出自已的力量。那个年代，政治意义已经超越了一切价值和利益，削弱了技术论证上的科学氛围和严谨态度，在这种情况下，决策者很容易会忽视客观现实，违背客观规律办事。三门峡工程正是在这种特定的时代背景下，匆忙作出了上马的决策。(2)过于信赖国外专家技术。新中国成立之初，由于国际局势的约束，我国外交呈现“一边倒”的现象，国家建设也得到了苏联的大力支持。作为黄河综合利用规划首期重点工程，三门峡工程在苏联专家数月的考察后，在“用淹没换取库容”的思想指导下，350m方案被提出。苏联专家拥·83·卢广彦，付超，季星：国家重大工程决策机制的构建第6期有在一般河流上梯级开发的丰富经验，但是在他们的版图上并没有黄河这样多泥沙的大河，对黄河流域生态环境及泥沙条件估计不足。正是对苏联专家的过于信赖，即使陕西省以及我国少数水利专家坚决反对，以苏联专家方案为蓝本的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》(以下简称《规划》)还是被全票通过。表1我国近期上马的部分重大工程序号工程名称立项/上马时间工程规模1长江三峡工程1992.4.31.世界上昀大的水利枢纽工程，正常蓄水位175m，总库容393亿m3，移民超过113万人2.预算动态投资2039亿元，总工期17年(1993-2009)2神舟载人航天工程1992.9.21工程分为3个阶段：1.第一阶段(1992-2003)：实现载人航天飞行，周期11年，总投资180亿元2.第二阶段：发射空间实验室3.第三阶段：建立永久空间站3青藏铁路1.一期工程：1958年2.二期工程：2001.2.81.一期工程(1958-1984)：总长814km，建设周期12年(其中1960-1974年暂停缓建)，总投资未知2.二期工程(2001-2006)：总长1142km，建设周期5年，总投资88.9亿元4嫦娥探月工程2001.10工程分为“绕、落、回”三个阶段：1.“绕”阶段(2004-2007)：周期3年，总投资14亿元2.“落”阶段(2007-2012)：周期5年，正上报立项3.“回”阶段(2012-2017)：周期5年5西气东输工程2002.7.41.工程横跨十省市，全长4000多km2.工期2年(2002-2004)，总投资1200亿元6南水北调工程2002.12.271