译稿-亚洲开发银行采购审核

亚洲开发银行中心业务服务办公室采购有效实施审核（PREI）手册2011年3月目录A.背景B.PREI的目标和用途项目层面国家和行业层面C.PREI实施中的一般考虑因素D.PREI评估的方法论评估规划与准备数据收集工具的选择与定制评估与数据收集采样实际评估的实施E.PREI主要标准与指标组织能力与人员能力信息管理采购实践竞争性透明度效率有效性问责措施亚行融资合同的详细审核F.PREI评估报告附录1：PREI指标与风险评级表附录2：PREI调查问卷附录3A：PREI合同审核表附录3B：亚行资助的国内竞标合同详细审核检验清单附录4：PREI合同审核总结表附录5：PCA和PREI响应的比较附录6：建议的采购能力开发与风险减轻行动计划附录7：中期评审考察期间PREI职权范围范例采购有效实施审核手册A.背景1.对于亚行资助的项目，“亚行采购指导准则”（“指导准则”）要求借款人编制采购计划，采购计划应至少包含最初的18个月时期。该采购计划应该被亚行接受，而且需要每年更新，或者在必要时更新，因为执行机构（EA）或实施机构（IA）必须要在项目实施过程中遵守该采购计划。采购计划应该以执行机构/实施机构的采购能力评估（PCA）为基础，因为该评估将提供必要的信息来确定审核之前和之后的限值、采购方法以及国家实践的可接受性。也正是通过采购能力评估来识别采购风险，并且由亚行和借款人约定减轻采购风险的措施。2.该手册旨在帮助亚行工作人员和顾问实施采购有效实施审核（PREI）。其目的是以有组织而且一致的方式运用关键指标来度量采购绩效、减轻识别的风险以及提高采购能力。该手册不取代评估人的专业判断，有些情况下，过程的严格实施可能不适当，尤其是在没有获得数据或者国家采购环境不支持指标的情况下。PREI审核也是一个持续的过程，因此，中央业务服务办公室希望获得有关完善方法论和确保其实用性的建议和意见。B.PREI的目标和用途3.按照国家合作伙伴战略（CPS）采用的基于结果的模式，亚行现在正在积极监测和评估采购风险和绩效，从总体的以控制为中心的导向向质量管理为中心的导向转变，以确保采购安排和实践实际上实现了有效承包和实施。鉴于此，PREI是亚行开发的一种方法论，它运用指标来评估和监测执行机构/实施机构的采购实践、活动、体系和制度安排，并且识别和消除采购相关风险和漏洞，进而强化项目实施和发展目标的管理。PREI审核的目标是识别这些领域的优劣势和风险，制定行动计划来减轻已识别的风险，提高采购能力并且改善采购绩效。项目层面4.PREI为中央业务服务办公室和地区部门（RD）提供了与执行机构/实施机构建立合作关系并且更加积极地参与评估他们的实际采购绩效的机会，这种评估的方式超越了提交文件的后期审核。这种合作关系可以解决以下问题：a.采购能力评估（如果实施）确定的执行机构/实施机构的组织结构和人员能力是否成功地支持了有效采购实践；b.执行机构/实施机构的采购活动是否获得了促进问责的充分的信息管理系统的支持；c.执行机构/实施机构的实际采购实践是否符合采购计划、国际公认规范以及与亚行约定的国内竞标程序，而且是否导致了透明招投标和充分的竞争，从而实现了合同的成功实施。5.换句话说，PREI审核将关键指标结果与执行机构/实施机构的采购能力评估联系起来。实际上，它将根据项目实施期间的实际应用验证和重新评估采购能力评估的结果。如果，在审核之后，执行机构/实施机构的采购风险被认为实际上高于或低于之前的风险评估分数，那么这种风险评估分数将被调整，采购计划的审核要求也将相应的修订。国家和行业层面6.PREI审核广泛覆盖组织能力和人员能力、信息管理、采购实践、有效性和问责。为此，鉴于基于风险的导向，在国家层面上，PREI审核也可以为CPS、中期审核以及年度国家投资组合审核（CPRM）提供输入信息。PREI审核提供了用于项目和行业采购风险评估的工具和信息，因为采购是《第二次治理与反腐败行动计划》（GACAPII）的三个主题治理重点之一。7.PREI审核还完善了《第二次治理与反腐败行动计划》采用的国家层面采购风险评估方法，后者将经合组织（OECD）发展援助委员会（DAC）基准线指标系统（BLI）作为一个主要证据来源，因为PREI审核与经合组织发展援助委员会基准线指标系统（BLI）的方法和模式相一致。8.PREI审核支持了《第二次治理与反腐败行动计划》对于强化国家采购体系和预防腐败的重视。因此，PREI审核结果可以在国别风险管理计划中使用，1确定与采购相关的总体中心点、重点、资源分配和项目排序中需要达到的统一。同样，它将使得亚行能够获得监督措施和制衡体系的深入知识，这种监督措施和制衡体系可以强化问责、可预测性和透明度。实施的风险评估可以帮助强化计划/项目管理和资产组合管理，因为它根据实际采购绩效提供了信息。9.在行业层面上，PREI审核（由市场实践和能力的评估作为补充）可以帮助识别该行业中的关键的采购相关问题和风险，并且提出适当风险减轻措施的建议。10.PREI审核的结果和建议也可以用于与《第二次治理与反腐败行动计划》的重点和战略有关的其他目的。比如，RPEI审核结果可以被亚行总审计官办公室（OAG）和反腐败与廉政办公室（OAI）用来支持亚行对于采购中的反腐败措施的进一步重视。PREI评估可以用来识别危险信号，这些危险信号可能导致更深入的调查以及减少欺诈、腐败或资源滥用机会的举措。这样一来，PREI审核可以完善反腐败与廉政办公室的项目采购相关审核（PPRR），后者旨在帮助预防和发现欺诈、腐败或滥用。1.参见《亚洲开发银行第二次治理与反腐败行动计划》（GACAPII），第13页。11.发展结果的管理在亚行正在主流化，项目实施监督正在逐渐采用结果导向，这种结果导向强调了可证实的结果的实现。正是因为这个原因，PREI审核被作为基于绩效的工具而及时引入。C.PREI审核实施过程中的一般考虑因素12.PREI审核将由中央业务服务办公室领导，与地区部门合作实施。地区部门也可以开展评估，但是应该与中央业务服务办公室密切协调，以确保方法、工具和结果的一致性、质量和持续改进。如果地区部门工作人员希望实施评估，中央业务服务办公室可以提供方法和工具使用的培训。PREI审核中的一个模块也将结合在中央业务服务办公室的采购培训计划中。可以招聘在国际公认的采购原则和实践方面（尤其是在采购评估方面）拥有充分知识和经验的顾问来实施PREI审核，但是这种做法应该受到中央业务服务办公室采购专家的直接监督。顾问的职权范围（TOR）样本（包括资格和经验要求）可以向中央业务服务办公室索取。13.亚行用户部门（UD）和中央业务服务办公室将识别接受PREI评估的执行机构/实施机构，同时考虑到在期中审核期间安排实施PREI审核的必要性，以及优先审核负责大型、关键和/或许多亚行资助项目和合同的执行机构/实施机构的重要性。应该强调的是，PREI审核以执行机构/实施机构的制度安排和实践为重点，而不是以个体项目为重点。鉴于这些考虑因素，执行机构/实施机构的识别应该采取更加战略性的途径。14.PREI审核不仅限于项目特定采购资源的评估，还可以包含国家采购和经营环境的选定方面，前提是这些方面会影响PREI审核的指标。这样做有两个原因，即：（1）PREI评估涵盖国内竞标（NCB）的采用，因此需要考虑国家爱采购法律框架和运作框架，（2）执行机构/实施机构的经营环境对外部融资项目的管理方式产生重大影响，不论是否存在单独的项目管理办公室（PMO）。15.PREI审核应该在期中审核期间实施，从而：（1）存在足够数量的已完成合同，为评估提供充分的覆盖范围，（2）执行机构/实施机构有合理的时间来采取对于后续采购而言被认为必要的进一步能力开发和风险减轻措施。如果一个执行机构/实施机构负责实施多个亚行资助项目，PREI审核不需要针对每个项目单独实施，因为对执行机构/实施机构实施的涵盖所有相关项目的一次评估就足以识别所有这些项目的采购能力、风险和风险减轻措施。D.PREI评估方法16.PREI评估主要基于实体检查、访谈和文件审核，辅以适当的工具（作为本手册的附录提供）。PREI评估包含四个主要步骤，分别是：a.评估的规划和准备b.数据收集工具的选择和定制c.评估与数据收集采样d.实际评估的实施17.四个主要步骤可以用工作计划时间表表示，这个工作计划时间表结合了成功实施PREI评估所需的所有相关活动。表1提供了PREI工作计划的一个例子。表1：PREI工作计划样本（国家）：采购有效实施审核（PREI）——工作计划活动第1个月第2个月第3个月第1周第2周第3周第4周第1周第2周第3周第4周第1周第2周第3周第4周准备、初步数据收集和启动报告1.1准备数据收集工具1.2与相关机构举行协调和开工会议1.3为国家顾问（如果有）提供数据收集工具培训1.4采用PREI问卷和清单采访采购人员1.5.开始合同审核1.6.提交启动报告（对于顾问）2.2数据收集和期中报告2.1合同审核2.2.完成PREI问卷和清单2.3提交期中报告（对于顾问）2.4亚行审核期中报告（对于顾问）3信息、PREI报告草案和演示文件的验证3.1整合所有评价、所有事实调查结果和文件审核结果3.2组织和整理数据，起草PREI报告3.3.重新访问被审核机构，验证审核结果，实施后续访谈。3.4提交PREI报告草案，实施利益相关方座谈/演示。4PREI最终报告4.1整合所有评价，修订PREI报告4.2提交PREI最终报告图例-审核任务期评估规划和准备18.因为PREI评估应在期中审核期间实施，所以需要将其纳入到期中审核并行申请书以及期中审核代表团职权范围书内。期中审核并行申请书备忘录只需提到期中审核也将包含PREI审核，而且只需识别中央业务服务办公室的负责人员。但是，期中审核代表团的职权范围书应该提供一个单独的部分来简要阐述PREI审核以及审核所需的文件。以上表1中列出的PREI工作计划也可以附在期中审核代表团职权范围书后作为参考。根据该工作计划，显然，PREI审核期将比期中审核期更长。因此，预计整个期中审核期将只与PREI工作计划的前两周的活动对应，即，准备、初始收集和启动报告。该手册附录7规定了PREI审核的样本部分，这个部分可以结合在期中审核职权范围书内。19.在开始PREI评估之前，评估人（可以是中央业务服务办公室采购专员或顾问），用户部门和执行机构/实施机构应规划活动和应对可能遇到的挑战，并且商定具体的策略、方法和安排。这项工作通过以下措施完成：（1）向执行机构/实施机构解释PREI评估的目的和方法，（2）识别需要审核的采样合同的百分比，（3）识别需要获得的信息以及评估所需的数据类型，（4）识别需要访谈或调查的利益相关方，以及需要审核和分析的文件。完成预备会议后，执行机构/实施机构最好为其主要官员和评估人安排一次开工会议，评估人在会议上将阐述评估的目标和范围，并且商定访谈和数据收集行动计划。参与这次会议的主要官员应该作为访谈中的被采访者，比如负责采购、财务、合同管理、内部和外部审计的官员。在开工会议期间，评估人和这些官员应该识别合同审核所需的数据和文件所在的部门并且确定走访的暂定日期，从而确保所有必要的记录到位而且不浪费宝贵的时间。执行机构/实施机构必须要提供充分的协调和支持，而且必须要允许评估人获得所需的信息。为此目的，执行机构/实施机构可以任命一名官员担任PREI评估的关键联络人。如果接受访谈的官员不会说英语，或者采购与合同文件采用的是所在国的语言，则建议评估人聘请一名优秀的翻译或者熟悉所在国的采购实践和体系的国家顾问。数据收集工具的选择和定制20.本手册附录1列出了PREI指标表格以及与评估有关的定义、度量方式、建议限值和问题。为了帮助评估人收集数据，每个指标都与附录1中的问题挂钩。可以采用多个建议工具来实施评估。这些工具作为访谈和数据收集的指南或样板，不应该用作信息收集的唯一依据。评估人可以在其认为必要时修订或者增加问题，以达到评估目标。数据收集工具包括：a.PREI指标和风险评级表（参见附录1）b.PR