中美食品安全监管体制比较研究

中美食品安全监管体制比较研究内容摘要食品的安全性都是各国政府和消费者关注的重点问题，若不幸发生食品安全事故，甚至会引起一定范围的社会动荡。在我国，食品安全这个话题并不轻松，近年来的食品安全事故暴露了我国在食品安全监管方面的漏洞。本文在解释食品和食品安全的涵义的基础上，对中美两国的食品安全立法、食品安全监管主体和食品安全召回制度进行对比。全文分为四部分：第一部分为概念界定，这部分对食品、食品安全、监管和监管制度的涵义进行了阐述，并对容易混淆的概念进行了区分。第二部分对中美两国立法现状进行了研究，重点是介绍食品安全监管的主要法律法规，并归纳了中美立法的相同点，比较了中美立法的不同点，在此基础上，借鉴美国立法的先进之处对我国立法的完善提出建议。第三部分对中美两国的监管主体构成和职能进行了介绍，并归纳了中美两国监管主体的相同点，比较了中美两国监管主体的不同点，并在此基础上借鉴美国监管主体构成和职能划分的先进之处对我国监管主体的完善提出建议。第四部分对食品安全监管的补救措施——食品召回制度进行了研究，同样是先对两国的食品召回制度进行介绍，并归纳了中美两国食品召回制度的相同点，比较了中美两国食品召回制度的不同点，并在此基础上借鉴美国食品召回制度的先进之处对我国食品召回制度的完善提出了建议。关键词：食品安全监管体制比较研究AbstractAbstractAbstractAbstractFoodsecurityisveryimportanttobothgovernmentandconsumerinanycountryoftheworld.Aturbulencemaycomesafteraterriblefoodsecurityaccident.Inchina,it’snoteasytotalkaboutfoodsecurity,severalfoodsecurityaccidentwhichhappenedinrecentyearstelltheloopholesinoursupervisionsystemoffoodsecurity.Thispaperinterpretedthemeaningoffoodandfoodsecurity,carriedoutthecomparisonofthefoodsecuritylegislation,thethemainbodyoffoodsafetysupervisionandthefoodrecallsystembetweenchinaandUSA.Thispaperconsistsoffourparts:Food,foodsafety,supervision,supervisingsystemaredifinedinfirstpart.Thedistinctionbetweensimilarconceptionsisalsoincluded.Insecondpart,thefoodsecuritylegislationofAmericaandthatofChinawereresearched,boththeresemblanceanddifferenceareconcluded,thentherearesomesuggestionstoChina’slegislationimproving.Inthirdpart,thesupervisingbodyandit’sfunctionofAmericaandthatofChinawereresearched,boththeresemblanceanddifferenceareconcluded,thentherearesomesuggestionstoimprovingthesupervisingbodyandit’sfunctiondistribution.Inforthpart,thefoodrecallsystemofAmericaandthatofChinawereresearchedboththeresemblanceanddifferenceareconcluded,thentherearesomesuggestionstoimprovingChina’sfoodrecallsystemKeyKeyKeyKeywordswordswordswords:foodsecurity;supervisingsystem;comparativereaserch中美食品安全监管机制比较研究引言食品的安全性是各国政府和消费者关注的重点问题，若不幸发生食品安全事故，甚至会引起一定范围的社会动荡。然而，随着人类社会人口数量的不断膨胀，相互交流的日益增多，食品生产规模也就不断扩大，交换的深度和广度都不断增加，简单的说就是生产的工业化和贸易的全球化。生产规模的扩大为食源性疾病提供了滋生的环境，交换的增加则为食源性疾病提供了广泛传播的温床。食源性疾病一直存在于世界各国的历史中，最近几年，食源性疾病的爆发更是此起彼伏，且影响的程度和范围都越来越大。这些食源性疾病的爆发对人们的身体和精神都带来危害，对于国家或者整个社会来说也带来了很大的经济损失。美国政府每年花费十多亿美元在食品安全的监管上，但这并没有能完全消除美国民众对于食品安全的不信任，食源性疾病仍然是上至国家元首下至平民百姓都十分关注的重大社会问题。根据美国疾病防控中心提供的数据和专家的推算，美国每年因食用不安全食品而染病的人数超过8700万人，因此而住院的人数高达37.1万人，死亡人数超过5700人，造成70多亿美元的损失。1这些数字引起了美国国会的高度关注，连续在2006年和2007年的国会开展了关于食品安全的专题研究会议。美国的食品管理理念是全程管理，所谓全程管理，就是“农田到餐桌的管理”。这是根据食品行业的特点而制定的原则，也是美国食品安全管理的首要原则，食品的生产包括了很多环节，要想及时有效的检测到潜在的风险就必须对全程进行监控管理。从技术层面来说，美国还有一套专门用于检测食源性疾病的检测系统，该系统不仅能检测食源性疾病，还能对其进行分析、诊断和溯源，从技术上对美国的食品安全监控管理提供了有力的支撑，发挥着重要的作用。在中国，食品卫生状况近年来有了明显好转，食品安全水平也有了显著提高，但这只是相对的。从总体来看，我国的食品安全形势仍然不容乐观，仍然有大量的不合格食品流入市场，街头摊贩的食品卫生状况仍然堪忧，食品掺杂掺假的情况仍然大规模存在，无证经营状况也还没有得到根本的控制。虽然我国近年来开展了不同层次的卫生监管专项治理工作，但没有触及到我国食品安全问题的根1邵继勇:《食品安全与国际贸易》，化学工业出版社2006年l月第1版，第5页。本，即监管体制的不完善。本课题对中国和美国的食品安全监管体系进行研究。研究内容包括食品、食品安全、监管和监管体制的定义、食品安全监管立法、食品安全监管主体、食品召回制度。本课题主要采用系统研究法（systemresearch）、文献研究法（documentmethod）、描述研究法（descriptiveresearch）和比较研究法（comparisonresearch）进行研究。资料和数据主要来源于中国和美国政府机构的网站和相关出版物。一、相关概念的界定（一))))食品《食品安全法》第九十九条对“食品”的定义如下：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品通常具备营养性、功能性、多样性这三个特点，是人类生存和发展的首要物质需求。各国法律都通过归纳、列举、排除等方法对食品都做了不同的定义，这些定义都有一些相似之处，即对于食品的界定，需要注意以下两点：①食品不具有明显的治疗作用；②食品不包含烟草等无功能性和营养性的可食用商品此外，从食品安全管理的角度，食品的概念还可以延伸到：用于食品生产的原料，原料储存过程中所处的环境和接触的物质，原料种植或养殖过程中所处的环境以及接触的物质，用于改善食品外观或风味的添加物质，用于制作食品外包装或者内包装的物质，食品生产、储存的过程中可能接触到的设施和环境等。出于对食品安全全程管理的角度，应该从广义上来理解食品。（二）食品安全食品安全对公众来说并不是一个陌生的词语，但是要对食品安全的监管进行深入研究就必须对食品安全进行准确的定义，如此才能和其他的相似概念进行区分，利于法律的准确适用。食品安全由数量安全和质量安全两方面构成：数量安全是食品的供应量能够满足人类的需求，以维持人类的生存和健康。质量安全是指供应的食物不会对人体的健康和功能造成损害。2本文中讨论的是第二层含义，即质量层面的安全。需要和食品安全概念加以区分的是食品卫生和食品质量。食品卫生是防止食品污染对人体健康造成损害，强调的是防止在食品的制作和使用中受到外源性的污染，从这个角度来说，食品安全是可以涵盖食品卫生的。而食品质量相对来说则是一个比较主观的概念，它是指食品和消费者某种需要相吻合的特性。对三者的关系可以作这样的梳理：食品安全是一个上位概念，要求过程的安全，并以此最求结果的安全；食品卫生是一个下位概念，强调的是过程的安全，是食品安全的一部分；而食品质量也是一个下位概念，是食品的一种商业特性，并不完全包含在食品安全当中。(三)监管机制何谓监管机制，目前学界并没有一个准确的定义。《现代汉语词典》将监管解释为：监视管理，监督管理；将机制解释为：一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。笔者认为，监管机制就是监督管理的主体之间相互作用的规则和方式。要对一个监管机制进行描述，需要说明以下几个问题：监管的主体是谁；这些主体各自有什么职能；这些主体进行监督管理的依据是什么；这些主体在进行监督管理时要遵守什么规则或程序。因此，本文在对比研究食品安全监管机制时，就分为了三个方面：一是研究了食品安全监管的立法，这是监管主体进行监管的依据以及其在监管时需要遵守的规则；二是研究了食品安全监管的主体及其职能；三是研究了食品安全监管的补救措施——食品召回制度。二、中美食品安全监管的立法通过立法，即制定、修改法律法规，建立、完善各项标准等制度体系来规范食品安全问题是各国的普遍做法，只有有法可依，政府才能依法行政。食品安全2杨晓.论我国食品安全的法律保障体系[M].北京：社会科学文献出版社，2007年第18期，第337-339页的立法实际就是在为政府履行食品安全监管职责提供依据，是进行食品安全监管的基础性、前提性工作，其对食品安全监管的重要意义不言而喻。3（一）美国食品安全监管的立法美国食品安全的立法分为联邦立法和各州的立法。在立法的划分权限上，只要宪法没有明确授予联邦或者没有禁止各州进行的立法项，各州都可以制定。联邦和各州的相关立法为美国的食品安全监管体系构建了一个法律平台。4联邦政府和各州政府在履行食品安全监管的职责的过程中相互依赖相互补充，构成了一个并行不悖，灵活有机的监管体系。尽管美国关于食品安全的法律法规数量众多，但总体来说，这些法律法规都秉承这样一些理念：政府对食品安全具有强制责任；法律法规的制定、修改、废除必须符合立法程序，做到公开、透明，并充分吸收民意；涉及对食品企业、经销商、进口商以及相关人员违法的惩罚条款必须严厉；鼓励加强食品安全监管的科技支撑体系；只有安全卫生的食品才能进入市场。美国从1906年开始到现在，在食品安全方面制定和修订了大概三十多部法律。有一些是以食品种类为调整对象，比如《联邦肉类检验法》（FMIA）、《联邦进口乳品法》（FIMA），有一些是以食品的某一个生产环节作为调整对象，比如《食品运输卫生法》（SFTA），还有一些综合性立法，其代表是《联邦食品、药品、化妆品法》（FFDCA），这部法律也是美国食品安全法律体系中起统筹作用的一部法律，它确立了美国食品安全管理的基础性理念和原则。5鉴于食品也是产品的一种，美国没有对食品安全责任再另行制定专门的法律，而是将其纳入产品责任法统一管理，这种模式考虑了食品安全责任与其他工业产品的共性，可以充分利用现有的产品责任管理资源，提高行政执法效率，节约