第八讲行政决策的科学化与民主化

第八讲行政决策的科学化与民主化一、行政决策的基本理论二、分析教材上的案例1一、行政决策的基本理论（一）行政决策的内涵“决策”这个词从管理学和决策学角度理解，是指社会组织的管理者为解决面临的问题，确定目标，制定与选择行动方案的活动。行政决策属于管理决策的一种。它是指政府行政机关在履行职能的过程中，通过收集信息，确定目标、制定与选择行动方案的活动。决策主体的特定性决策内容的公共性决策过程的民主性决策后果的强制性行政决策具有以下特点：（二）行政决策体制行政决策实际上是一种注重分工与协作的管理活动，不同的机构和人员在决策过程中处于不同的地位，履行不同的职责，同时又互相协调和相互制约。不同行政决策机构和人员的这种分工与协作关系就构成了行政决策体制。行政决策权力在不同政府机构和人员之间的配置以及相应主体在决策中所具体承担的职责就成为行政决策体制构建的核心内容。现代行政决策体制主要的构成系统有如下三个：1、行政决策中枢系统在行政决策过程中，需要有特定的机构和人员对决策的顺利进行承担起组织、指挥和协调的职责．确定决策的目标和内容，对最终的方案“拍板定案”以及对决策的不良后果承担责任，这些工作都主要通过行政决策中枢系统来完成。行政决策中枢系统也称行政决策中心或政府首脑机关。它是由具有行政决策权的行政领导者组成该行政机关或行政部门最有权威的领导核心．处于最高领导、指挥地位，并承担行政决策全部责任的系统。中枢系统是行政决策体制的核心，其他构成系统都是在中枢系统的领导下活动并为它服务。行政决策中枢系统的主要任务(1)确定决策问题、目标体系和研究课题策；(2)组织有关机构和人员拟定若干备选方案；(3)抉择决策方案；(4)指挥检查、监督决策方案的实施和组织对某些决策方案进行局部试点。2、行政决策咨询系统行政决策咨询系统也称思想库、智囊团、脑库。它是指由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。行政决策咨询系统的任务（1）分析研究与行政决策相关的行政信息并作出预测，为决策者提供很确充分的信息服务；（2）研究决策问题和决策环境，围绕政策目标为决策者提供对策思路，设计决策备选方案；（3）对决策备选方案进行分析论证、比较评估，协助决策者进行追踪决策，提供其他信息咨询服务。咨询系统主要是起一种参谋的作用。3、行政决策信息系统信息可以看作是行政决策的生命源，信息的多少和好坏最终会对行政决策质量有着至关重要的影响，因面就需要有专门的机构和人员来执行决策信息的收集、分析、加工、储存和传递的功能，这就构成了行政决策信息系统。行政决策信息系统的功能(1)确定行政信息需要，即了解行政决策需要什么内容和形式的信息，谁需要，什么时候需要，由什么渠道传递，等等。(2)输入信息。要开辟广阔的信息渠道，多角度，全方位搜集信息，扩充信息流。(3)信息加工。用科学方法将原始信息筛选、验证、分析、分类纲目，提炼摘要。经过去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里的加工过程，使信息具有可靠性、可用性。(4)信息输出。运用各种形式和工具，将加工后的信息按事先审查了解的利用者的需求，适时分送信息利用者。(5)贮存信息。迥过多种信息载体，贮存有用的信息。(6)对信息系统的管理。为保证信息系统持续正常地运转，要对组织机构、人员、人一机系统等全面协调管理（三）行政决策的程序1、发现问题，确定目标。2、初步设想，设计方案。3、分析论证，比较选优。4、试点反馈，追踪决策。（四）行政决策模式（1）理性决策模式（2）有限理性决策模式（3）渐进决策模式（4）系统决策模式（五）决策科学化与民主化1、民主化行政决策民主化就是指行政决策在制定的过程中要有广泛的政治参与,要经过论证、协商、审议和集体讨论等民主程序,以保证决策的科学性和合理性。决策民主充分保持广大公民的参与度，力求使决策的达成融入了人民的力量，以期达到决策体制符合民愿、决策目标体现民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众的根本利益。以民主为宗旨,以政治为途径,以追求决策的合法性为目的的研究取向则把民主体制作为出发点,以决策的合法性为核心概念。合法性问题是民主政治的重要组成部分,它是对统治权力的认可。政府的决策只有代表人民的利益,才能获得人民的认可。决策合法性的价值对于政府功能大大扩张了的现代政府来说,是尤其重要的。决策民主化是以寻求决策的合法性为目的的取向,紧紧抓住社会利益要求这个带有根本意义的概念,以决策对利益要求的确认、整合和实现的逻辑顺序为基础,来构建决策过程的框架。决策民主化涉及到公民的政治参与问题。公民政治参与的扩大不仅是政治现代化的标志,也是实现决策民主化的根本途径。在这里,我们所说的政治参与,主要是指普通公民试图影响政府的决策活动。在现代社会,从决策主体的角度来看,随着政治文明的发展,不仅议会和其他的政府机构有决策权,非官方的组织、团体和公民个人也都参与政策制定。政策制定主体的多元化是民主政治的产物,扩大了公民政策参与的渠道,也是政策获得合法性的基础。那么决策的民主化是指在决策过程中怎样更多的考虑民意、反映民意，落实民意的问题。2、科学化所谓行政决策的科学化是指运用科学的理论、程序、方法和手段进行决策,以求合理确定决策目标、科学规划和优选方案,从而以最低的代价取得最好的效果。决策的科学化能够保证政策的正确性，寻求最佳的政策手段和最大值的政策结果。以科学为宗旨、以分析为途径、以追求决策的科学化为目的的取向,强调理性的作用,甚至认为理性是唯一可靠的,把政策的合理性作为核心概念。这是一种理性主义的政策决策模式以“理性人”和“经济人”假设为前提,强调人在政策决策中的主体作用,借用古典经济学中利益最大化原则,把政策看作是在合理计算基础上的一种选择。决策中的理性主义可以作这样的描述，公共决策中存在着三种类型的合理化,即意向合理化、后果合理化和程序合理化。其中,“意向合理化”指的是人们在无论做什么事情时总是力图使收益一成本差值为最大Β“后果合理化”指的是在制定决策时成功地实现收益一成本差值最大化“程序合理化”指的是在拥有足够的信息并且运气不坏的条件下,建立一套能使收益一成本差值最大化的工作程序。用理性主义的政策分析方法研究政策制定过程形成了以提高政策质量为目的的政策分析范式。实现科学化与民主化的统一一般情况下，行政决策的民主性并不能兼容行政决策的科学性，而是在两者之间存在着一种斥力，行政决策的民主化以失去决策的科学性为代价，或者是行政决策的科学化以失去决策的民主性为代价。但是二者也并不是处于鱼和熊掌不可兼得的困境。通常情况下决策的核心在于科学化，决策的基础在于民主化，二者在矛盾运动中达到能够平衡和协调。首先在决策的科学化上我们遵循以下原则（一）客观性原则（二）信息性原则（三）系统性原则（四）预测性原则（五）可行性原则（一）进行调查研究，建立社情民意反映制度。（二）提高决策透明度，逐步公开重大决策过程。（三）建立健全决策的民主程序，保证决策层每个成员享有同等的发言权、决定权。（四）完善决策的议事规则和程序，杜绝随意决策。（五）建立多层次、多科学的智囊团，充分发挥专家和研究咨询机构的作用。在实现决策的民主化方面提高有效机制二、分析教材上的案例1（一）阅读案例，自由讨论（二）同学代表发言（三）讲评和补充案例分析提示：本案例反映的是C市路桥年票定价决策过程中听证会走过场的行政事件。因路桥收费制度改革，需重新确定路桥收费标准，这是一种行政决策行为。根据案例中的材料我们可以知道，这个决策行为的过程是：C市市政委员会提出方案——召开听证会，听取市民的反映——最后选择方案，形式上这样的决策程序符合决策民主化的要求。但是由于C市听证会上民众反映的意见决策机构并没有考虑，决策民主化只是流于形式，并没有真正的实现。听证会起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。在国外凡是在行政听证上提出的意见，决策者必须在最后裁决中作出回应，否则相关行为可能因此而无效。听证会的作用主要是在决策中充分考虑民意或利益相关者的意见，达到决策民主化的要求，使决策尽量代表绝大多数人的利益。听证会的主要作用是充分听取民意、改善与公众的关系、促进参与行政、促进民主决策、监督政府行为。从本案例中我们路桥年票制的决策行为是C市市政管理委员会在自身分析的基础上单方面提出了两套年票制方案，并由媒体公布，公布之后引起了市民的强烈反映，市民发现这两个方案收费都偏高，难以接受，市民通过媒体反映无效而寄希望于之后召开的听证会，没想到听证会上多数代表反对价格偏高的意见仍没有得到考虑，听证会完了的第二天政府就把他们预先制定的价格方案公布并宣布已获得批准和通过。显然这个批准和通过是政府内部做出的，而民众并没有批准和通过，听证会上的反对意见决策者并没有考虑也没有作出回应，对决策也没有约束力。听证会的功能没有发挥出来，流于形式，走过场而已。听证会本身的反映民意，体现决策民主等功能并没有发挥出来。因此听证会在这里也就成了人们常说的“涨价会”。不仅没有为政策获得合法性，反而削弱了政府的合法性。因为公众认为他们受到了政府的欺骗和愚弄。失去了民众对政府的信任，这样的后果恐怕比没有解决这个路桥收费问题更加严重，比起愚弄欺骗人民的政府而言民众更能容忍无所作为的政府。通过本案例我们可以看出我国行政决策中的实现民主化的任务任重而道远。行政决策不能体现和考虑民众的要求，一些体现决策民主的途径流于形式，这必势会影响决策的质量，也会影响政府政策的合法性。解决的根本途径当然是政府要尽量的听取民意，按大多数人的要求决策和办事。总的来说是要求整个政治和行政决策体制的改革。小的方面比如完善听证会制度，严格执行听证会的要求等并建立相应的惩罚制度和法律，等等。作业2001年初，台资企业华利财务有限公司和富能控股有限公司共同向厦门市提出在海沧经济开发区建设80万吨/年PX项目。该开发区设立于1990年，定位为化工产业开发区，当时为吸引台商王永庆投资开发，划定了大约20平方公里的面积，后因故未成，该开发区仅有翔鹭化纤等少部分化工企业进驻，化工业未形成规模。2000年前后，海沧成为厦门地产的新热点，通过楼盘开发，已经形成具有一定规模的居民区。PX项目落户海沧，从立项、环境评估到用地各方面手续都合法。2007年3月两会期间，以国家科学院院士赵玉芬教授为代表的105个政协委员齐声呼吁，联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，指出PX化工项目对于附近环境具有很大污染性。该提案成为当年政协的头号重点议案，一经媒体披露，立刻引来厦门人的关注，尤其是在厦门海沧“未来海岸”楼盘买了房子的业主。市民们通过网络和手机传递消息，一时出现极大的社会恐慌。厦门市政府很快做出了反应。2007年5月28日，厦门市环保局局长用答记者问的形式在《厦门日报》上解答了关于PX项目的环保问题。次日，负责PX项目的腾龙芳烃(厦门)有限公司总经理林英宗博士同样以答记者问的形式在《厦门晚报》发表长文，解释了PX工厂的一些科学问题。5月30日，厦门市常务副市长丁国炎召开了一个非常简短的新闻发布会，正式宣布缓建PX项目。但是，政府的一系列举动并没有说服公众。6月1日上午8时起，一些市民就集中在PX项目工地及湖滨北路附近举行游行，名为“散步”，反对PX项目。“散步”一直持续到第二天傍晚。政府和市民均保持克制，未发生肢体冲突。6月，厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”;2007年12月5日，环评简本向社会公布，以多种形式征求公众意见。该报告指出，海沧区的定位面临“石化工业区”和“城市次中心”之间的选择。2007年12月11日，厦门市通过民众报名、电视台现场直播摇号产生了一百多名参与在12月13日、14日举行的“厦门环评座谈会”的民众代表。在这次由市政府、21名专家及百余名民众代表三方参加的会议上，有近90%的市民代表发表了反对在厦门投产PX项目的意见。厦门市市政府