政策过程与政策分析方法

1第九章政策过程与政策分析方法人文社科学院市场营销教研室王启凤Tel：13882716455e-mail：[e-mail]案例：广州免费交通•2010年11月1日起，广州开始实施为期46天的机动车单双号限行政策，同时根据广州市政府的决定，公交、地铁系统在未来的30个工作日内免费提供服务。•不过，公共交通免费一周来，公交地铁的日客流量高达1754万人次，地铁日客流量更是近800万人次，大大超出地铁运输能力。•市政府决定从11月8日零时起转变亚运期间公共交通优惠方式，将全民免费改为发放现金交通补贴。（《广州日报》11月7日）•对于地铁拥挤不堪，有网友调侃说：“如果你爱一个人，那让他坐广州地铁吧，免费；如果你恨一个人，也让他坐广州地铁吧，要命。”这项深得民心且全国瞩目的公共政策，经一周的试运行，因客流量大的巨大，随之而来安全隐患，而半路夭折了，这个可以称得上是“史上最短命的公共政策”。•高速免费政策案例：广州免费交通政策过程与政策分析方法一、公共政策的内涵与性质二、政策过程三、政策分析方法四、我国的公共决策体制一、公共政策的内涵与性质•政策科学是20世纪60年代末70年代初作为传统公共行政学的替代途径而出现的，而自80年代中后期以来，它日益被融合在（新）公共管理的范式之中，成为新公共管理学的有机组成部分。1.公共政策的概念2.公共政策性质3.公共政策功能4.公共政策分类•拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”。（《权力与社会》，1950年）•托马斯·戴伊：凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。（《了解公共政策》，1987年第6版）•戴维·伊斯顿：公共政策是对全社会价值做权威性分配。（《政治系统》，1953年）•詹姆斯·安德森：公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策，而政策是一个有目的的活动过程。（《公共决策》，1979年）1、公共政策的概念•公共政策：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。•例如：某省政府准备建设一条从A城市到D城市的公路，有两种可供选择的方案：从A城市经由B城市到D城市；从从A城市经由C城市到D城市。对这两种方案进行选择就是公共决策。公共政策的基本特征：（1）公共政策是由特定的主体，即有国家或政府、执政党及其它政治团体所制定及执行。（2）公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目的或目标。（3）公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整利益关系而采取的政治行动。（4）公共政策是一种行为准则或行为规范。2、政策的本质及功能：（1）集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。（2）作为执政党、国家或政府的公共管理的手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。（3）作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。（1）分配性、调节性、自我调节性和再分配性政策。（根据政策对社会有关人们之间关系的影响，由著名政治学家罗威等人提出）•a.分配性政策涉及将服务和利益分配给社会中的特定部分的个人、团体、公司和社区。该政策只会产生得利者，而不会产生受害者，尽管的确有人（全体纳税人）付出代价。•b.调节性政策涉及谁将被满足，谁将被剥夺。如控制污染条例、反垄断法等。•c.自我调节性政策是受调节团体自发要求，并作为保护和促进自我利益手段而出现的。如职业和专业执照的发放。•d.再分配调节政策涉及政府有意识的对财富、收入、财产或权利的转移性支配。3.公共政策的分类（2）总政策、基本政策和具体政策（政策的层次）•总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领等。如，以经济建设为中心、坚持改革开放，坚持四项基本原则这就是我国现阶段的总政策。•基本政策（基本国策）是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。如计划生育政策。•具体政策是实现基本政策目标的手段，或具体规定。（3）政治、经济、社会和文化政策（根据所涉及的社会生活领域及其问题的不同）•政治政策：政治体制政策、民族政策、国防政策、外交政策•经济政策：产业政策、投资政策、贸易政策、分配政策•社会政策：人口、环保、治安、社会保障•文化政策：科技、文教、体育政策等二、政策过程•政策过程最有影响力的概念框架应该是阶段启发框架。这种途径发端于拉斯韦尔，经过如琼斯（Jones,1970）、安德森（Anderson,1975），以及布鲁尔和德利翁(BrewerandDeleon,1983)的发展而形成。•阶段启发法在上个世纪70年代和80年代成为一个成熟的体系，它一般把政策过程分为一系列的阶段，通常包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等阶段，并且讨论每一个阶段基本因素。但是在90年代以它后受到越来越多的批评。贡献：•为人们理解复杂的政策过程提供了一个简化的模型。•把复杂的政策过程分解为若干具体的阶段，为开展研究提供可能性，丰富了学科的知识体系。•它为了解现实的政策过程提供了一种有用的分析工具，易于被接受和应用实践之中。不足：•第一是这个模型没有提供因果解释，没有解释驱动政策向前的动力，因此缺少一种预测的能力。•其次是过于简化了纷繁复杂的政策过程，以简约牺牲了解释力。•最后是它没有提供经验验证的基础1、政策议程建立2、政策方案形成3、政策决定4、政策执行5、政策评估政策过程三峡工程•三峡水电站，又称三峡工程、三峡大坝。位于中国重庆市市区到湖北省宜昌市之间的长江干流上。大坝位于宜昌市上游不远处的三斗坪，俯瞰三峡水电站并和下游的葛洲坝水电站构成梯级电站。它是世界上规模最大的水电站，也是中国有史以来建设最大型的工程项目。•而由它所引发的移民搬迁、环境等诸多问题，使它从开始筹建的那一刻起，便始终与巨大的争议相伴。三峡水电站的功能有十多种，航运、发电、种植等等。•三峡水电站1992年获得中国全国人民代表大会批准建设，1994年正式动工兴建，2003年开始蓄水发电，于2009年全部完工。三峡工程1、政策议程建立2、政策方案形成3、政策决定4、政策执行5、政策评估政策过程1、政策议程建立政策议程：指某一引起公共政策决定者深切关注并确定必须解决的公共问题，以及正式提起政策讨论，决定政府是否对其采取行动、何时采取采取行动、采取什么行动的政策过程。议程建立是政策过程的第一阶段，决策者需要辨认什么是政策问题，并依据某种标准，对问题的轻重缓急做出排序。议程建立实际上是整个政策过程中最重要的阶段。（1）政策问题的确认•问题：泛指实际状态与社会期望之间的差距。政策所要解决的是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。成为政策问题的问题都必须具备一定范围和强度的影响力。问题的强度和影响力，以及渴望解决问题的强度在很大程度上决定了该问题能否进入议程和在议程中的排序。美国学者J.S.利文斯顿认为：问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对某机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。实际决策过程中大量问题都是边界模糊的复杂问题，不同角度有不同看法。因此，所谓政策问题的确认和政策议程的建立，必然充满各种意见间的争论。如：噪音污染和下岗职工安排问题艾滋病问题（2）建立议程的途径•政治领袖（职业政治家、民间职业政治家）；行政、立法与司法部门体制；社会团体（利益团体）；公众的活动如抗议、信访等；危机或特殊事件；大众传媒；专业研究人员；国际机构和组织.一般来说，公众关心和讨论的各种问题叫公众议程，进入决策程序并被正式提出来讨论的各种问题，则是制度议程或政府议程。进入制度议程的途径大致有三种：（1）外在发动型：孙志刚事件•2003年5月14日三名法学博士俞江（华中科技大学法学院）、腾彪（中国政法大学法学院）、许志永（北京邮电大学文法学院）向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定，与中国宪法和有关法律相抵触，应予以改变或撤销。•2003年5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名法学家以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。孙志刚案同年6月20日，中华人民共和国国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法的公布标志着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止。但是根据媒体的披露，地方政府执法机关针对非本地户籍人口的滥用暴力情况，仍然时有发生。（2）政治动员型：计划生育政策、医疗政策•近期，以农产品为代表的消费品价格不断上涨，中央接连出招稳定消费价格，打出政策“组合拳”，力度为历年所罕见。11月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，分析当前价格形势，研究部署稳定消费价格总水平、保障群众基本生活的政策措施。会议指出，必要时对重要的生活必需品和生产资料实行价格临时干预措施。其中价格临时干预措施上次启动，还是2007年。11月20日，国务院正式发布关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知，再次出手稳定物价，被认为是研究部署稳定物价政策之后的具体化措施。措施共16项，被称为“国16条”。而在以前，“国X条”是飞涨的房价才能享受到的“待遇”。新华报业网-扬子晚报2010年11月22日03:37（3）内在发动型高官问责机制•2010年1月1日，云南省昆明市开始施行《昆明市预防职务犯罪工作条例》。•安徽省财政厅为进一步加强财政支出管理，建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理体制，健全预算决策机制，提高资金使用效益，根据国务院和财政部有关要求，于2010年9月制定了《安徽省预算支出绩效考评实施办法》。2、政策方案形成问题被列入议程后的任务是为解决问题寻找一系列政策方案，从中选择最恰当的、最符合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较和决定。（1）制订方案时必须遵循以下原则：信息性原则：信息收集、加工、传递系统性原则：关联性和利益团体预见性原则：如广州亚运会地铁事件灵活性原则：灵活、实际可行性原则：可操作性强（2）设计政策方案的步骤•步骤：一是设想出一项决策可能有多个方案以及每个方案的初步轮廓；二是对方案的具体措施和细节进行具体确定。•初步设想：一是就决策所要达到的目标，拟定可以提出多少数量的方案；二是将各个方案的轮廓勾画出来。例如：减少某一路段交通事故发生率的问题•初步设想：设置交通指挥岗或拓宽道路。•具体涉及如拓宽道路：a.确定扩展道路的面积；b.计算扩展道路的成本；c.确定施工单位；d.解决因扩宽道路引起的搬迁问题及其他问题；e.施工的监督；f.其他相关问题的监督。•政策方案应是竞争择优的，“优”的标准需要综合政策目标、社会收益、执行可能等标准来评价，评价的过程应有充分的公开性和竞争性。•西蒙的满意原则•林德布罗姆的渐进决策原则•理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基本阶段，通过这个过程，起码有两个好处：a.参与讨论和咨询的各方会从各自的角度和利益出发，主动承担制订方案的成本，从而降低政府的信息和时间成本；b.公开讨论政策问题以及解决方案能让公众，包括政策对象更好地理解问题和相关的解决办法，有利于意见的收集和政策宣传、执行。•但这也有可能造成两种困境：a.由于多元社会的高度发展，利益代表者不计其数，如果利益过于分散，那它们之间的博弈过程会非常复杂，难以形成获得普遍同意的政策方案；b.由于政策参与者的积极性被高度地调动起来，政策问题的利益关系会比较清晰，因此，如最终决策不能协调成功，利益受损者的行动将可能被激化，造成不稳定。3、政策决定在这个阶段上，决策者要对备选方案进行淘汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多时候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将各种方案予以综合。一般来说，在政策形成阶段上，应该尽可能地提供民主咨询的机会。而在政策决定阶段上，则要强调集中与通盘考虑。•经决