第六章 行政决策

第六章行政决策主要介绍以下几个问题：行政决策概说行政决策的系统与体制行政决策的程序行政决策的方式行政决策概说决策的概念（decision-making)决策就是人们就需要解决的问题的行动方案进行抉择的过程西蒙的决策概念决策是一种行为、过程，而非结果决策是一种选择过程决策既可以是理性的，也可以是非理性的行政决策的概念是指国家行政机关及其工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况与条件，运用科学的理论与方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决或处理的事务，作出决定。行政决策的特征行政决策主体的特定性：行政机关及其工作人员行政决策范围的广泛性：国家与社会公共事务行政决策目的的公共性：不以赢利为目的，是对社会价值的权威性分配，实现公共利益行政决策效力的普遍性：特殊的强制性、权威性与普遍约束力行政决策形式的特定性：国家政策或法律、法规行政决策过程的冲突与斗争：权力运用的政治过程行政决策在行政管理中的地位与作用行政决策是行政管理过程的先导和核心行政决策贯穿于行政管理的全过程，是其它管理职能的基础是行政领导的基本职能和重要技能要求行政决策正确与否是行政管理成败的关键如何看待西蒙的“管理就是决策？”行政决策理论研究的发展最早把决策作为行政的主要功能进行研究的，是美国行政学家古立克，代表作《组织理论》（1937）西蒙在《行政行为》一书中，系统论证了管理决策的概念体系，创立了现代管理科学的决策理论学派。突出决策在管理中的地位与作用，从决策角度分析管理对决策原理提出许多新见解，尤其是“满意标准”强调决策方法的多样性，即重视定量方法，也重视心理因素、人际关系等社会因素的作用行政决策的种类根据决策主体在决策权力系统中的地位高层决策、中层决策和基层决策根据决策主体的人数和决策权力的分配情况群体决策、集体决策和个人决策根据决策涉及问题的规模和影响的不同，分为战略决策和战术决策战略决策：具全局性、方向性和原则性的决策战术决策：有关具体实施方法和步骤的决策根据决策者的思维反应模式理性决策与非理性决策根据决策权威的性质传统权威型决策、超人魅力型权威决策和理性权威型决策根据决策方法的先进程度经验决策与科学决策根据决策性质程序化决策和非程序化决策程序化决策（或常规决策）：以解决重复出现的、有一定常规可循的问题，是可按程序化步骤行事的决策根据决策目标的要求不同非程序化决策：在偶然、突发的情况下对出现的问题作出的具有创造性思维的决策根据决策时间先后顺序原有决策与追踪决策根据决策问题的性质（决策条件与决策对象的状态）（P276-277）确定型决策风险型决策条件不确定型决策条件行政决策的原则信息最大化原则预测原则系统原则可行原则择优原则动态原则民主原则有位客人到某人家里做客，看见主人家的灶上烟囱是直的，旁边又有很多木材。客人告诉主人说，烟囱要改曲，木材须移去，否则将来可能会有火灾，主人听了没有作任何表示。不久主人家里果然失火，四周的邻居赶紧跑来救火，最后火被扑灭了，于是主人烹羊宰牛，宴请四邻，以酬谢他们救火的功劳，但并没有请当初建议他将木材移走，烟囱改曲的人。有人对主人说：“如果当初听了那位先生的话，今天也不用准备筵席，而且没有火灾的损失，现在论功行赏，原先给你建议的人没有被感恩，而救火的人却是座上客，真是很奇怪的事呢！”主人顿时省悟，赶紧去邀请当初给予建议的那个客人来吃酒。决策权力的分化政府系统内部决策权力的分化政府系统内部的纵向分化政府与社会的权力界限政府决策权力的受制约性行政决策的系统与体制行政决策的系统信息子系统收集、加工信息，是决断子系统的辅助机构参谋子系统（P284-286）即为决断系统提供咨询、参谋的子系统。可以协助决断系统界定问题、提供方案、进行跟踪等决断子系统具有决策权的领导者集体所组成的中枢机构，是政策活动组织者，领导政策制定过程监控子系统对行政决策行为及决策内容、实施进行监督和控制的机构行政决策的体制按照决策权行使的人数，分为个人决策和集体决策，即首长制和委员会制按照决策权使用的特点，分为集权制和分权制。行政决策过程行政决策的分析模型理性决策模型代表人物：罗伯特·西蒙决策过程：找出决策的理由（情报活动）；找到可能的行动方案（设计活动）；在各个方案之间进行选择（抉择活动）；对自己的抉择进行评价（审查活动）决策的每一特定阶段，也是一个复杂的决策过程执行本身是政策制定过程的组成部分系统分析模型——政策为系统的产出伊斯顿：视公共政策为政治系统的一种产出从动态的视角，描述了涉及政治决策过程的各种因素，即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，描述了这些因素在整个政治运行过程中的位置，为科学认识政治过程提供了一套有效的分析工具。渐进决策模型林德布洛姆团体决策模型杜鲁门行政决策的一般过程情报活动阶段——发现问题与确定目标界定问题。行政决策的问题是被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。发现问题（包括行政部门主动收集、社会组织与个人反映问题两个环节）；分析问题的症结、原因；问题表述确定目标。目标的特征：层次性，如分为总目标、分目标多；样性，如分为政治、经济、社会目标；从属性，即子目标、分目标从属于总目标。原则：针对性、可行性、系统性、规范性设计活动阶段——拟定决策方案–轮廓设想与细节设计–主要方法：大脑风暴法、对演法、综摄法即以小型会议的形式，让与会专家畅所欲言，充分发挥，互相启发，提出各种设想由不同的小组分别制订方案，然后各方展开辩论，互相揭短，充分暴露对方的矛盾，或提出一个对立面去攻击，提意见，由此使方案趋于完善又称集思广益法，力求通过收集那些带有情感或不合理的想法，与决策中的理性因素结合起来进行方案设计（即要求突破常规思维）抉择活动阶段——选择最佳方案确定评价的标准（价值标准）。包括：符合国家与社会的总体战略；能够实现行政决策的目标；成本效益之比最合理；风险尽可能低；副作用尽量小可行性分析。政治上的可行性、经济上的可行性、法律上的可行性、行政可行性、技术上的可行性合法化。通过法定程序正式公布方案抉择的方法。经验判断、决策数分析、试验、模拟行政决策的方式全体一致原则（如安理会决策）即决策方案的通过需要全体决策投票者一致投赞成票，若有一人投反对票，该决策方案就不能通过优点：可以实现“帕累托最优”，即每个投票者均获得满意，或至少无人受损。缺点：决策成本过高；决策结果有利于部分人；出现决策的“搭便车”现象多数原则即投票者支持最多的一种方案获得通过的决策方式。其优点是大大降低了决策成本，但可能造成决策不科学、不民主（相对多数实际上占全体少数的局面）多数原则可能的变异举例：现有方案A、B、C，共有10人参加投票。ABC433其中A方案获得通过，但只有4人选择A，占全部人数中的40%过半数原则即至少有二分之一以上的人投票支持的方案才获得通过优点：这一方式比全体一致原则决策成本低，比多数原则更民主不足：从效率上，当多数人的净收益小于少数人的损失时，社会整体收益为负；可能出现投票循环；易产生多数人强制现象。阿罗不可能性定理（决策悖论：即决策因陷入“循环”而无法作出）例：甲、乙、丙三人对方案A、B、C按照过半数原则进行表决。其中甲对三个方案的偏好为：A〉B〉C乙的偏好为：B〉C〉A丙的偏好为：C〉A〉B若先对A、B进行表决，显然甲、丙以2︰1选出A，再将A与C进行表决，则乙、丙以2︰1最终选出C。若先对B、C进行表决，选B；B与A再表决，最终选A。若先对A、C进行表决，选C；C与B进行再表决，最终选B。