第十四章突发公共事件应急决策分析

-1-第十四章突发公共事件应急决策分析随着我国改革开放力度的不断加大，市场经济的快速发展，以及加入WTO后面临的国际挑战的加剧，社会发展中的不确定性因素越来越多，各类矛盾和问题层出不穷，由此引发突发公共事件的可能性大大增强，领域扩大并呈现出复杂化趋势，在全球化背景下还很容易突破地域限制和呈现连锁效应。可以说当今时代是一个突发公共事件频发的时代，突发性已成了行政环境的常态，迫切需要政府进行及时有效的应急管理，完善应急机制。作为应急管理关键环节的应急决策及其体制的完善与否，关乎着应急管理的成败。突发公共事件具有两面性，既是威胁也是降低灾难损失甚至蕴涵着将逆境转为顺境的机会。关键是面对紧张、复杂的突发情境，决策者采取什么样的决策程序、何种决策方式及决策过程受到哪些因素的影响，这些因素决定了应急管理的质量。第一节突发公共事件及其应急决策的特点一、突发公共事件及其特点目前，国际上对突发公共事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”(PublicEmergency)的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的应急和危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。我国2006年1月发布的《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）将突发公共事件定义为：突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，其主要分为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。突发公共事件概念包含两个基本因素，第一，社会系统的基本价值和行为准则架构处于危险境地；第二，决策者对突发情境必须在有限的时间内尽快做出反应，且形势向着决策主体意想不到的方向发展。突发公共事件严重威胁的是社会的共同领域和共同利益，会导致社会脱离正常轨道而陷入非均衡状态，极易威胁社会公共安全，影响社会稳定，相比一般的突发公共事件具有更大的危害性和更广泛的影响。在现代社会中，公共风险是普遍存在的，因而突发公共事件具有普遍存在性和不可避免性。突发公共事件往往将应急管理主体置于一种非常态的情境下，是各种严重威胁、不确定性的高度积聚，它不同程度地具有以下特点：（一）突发紧急性。无论突发公共事件的来势是迅猛还是酝酿颇久，以及爆发前是否或多或少有些征兆，其爆发通常打破常规，让人措手不及。这归结于突发公共事件前后信息的不完全和不及时性，即使是常见的自然灾害，如台风、地震等，在当前科学预测的前提下也不能保证足够准确和及时。即使准确预知，事件的整个发展和变化也不在完全掌握中。2005年8月辽河大水，抚顺市早在三、四月就做好了防汛准备，但意料之外的地质灾害，如泥石流、山体滑坡、地陷等与洪水一起袭击了抚顺。此外，风险的隐蔽性和不确定性也导致爆发的突发性。而且由于突发公共事件的连锁反应以及新闻的快速传播，如果给公众留下反应迟缓、漠视公众利益的形象，势必会失去公众的同情、理解和支持，损害组织的美誉度和忠诚度。因此对于突发公共事件的处理，可供做出正确决策的时间是极其有限的，而这正是对决策者最严峻的考验。（二）高度不确定性。人类的有限理性以及信息的缺失和不对称，导致了突发公共事件的不确定性，主要表现为：突发公共事件状态的不确定性——由于无法用常规性规则进行判断，很多突发公共事件的发生、发展都在意料之外，尤其是社会性突发公共事件；突发公共事件影响的不确定性——突发公共事件的后续发展可能涉及的影响没有经验性知识进行指导，一切都是瞬息万变；突发公共事件回应的不确定性——因不能对突发公共事件的性质、突发公共事件未来发展的可能有准确把握，一旦错失最佳反应和处理时机，突发公共事件容易扩大和深化，还常常会诱发其他类型的突发公共事件发生，即我们常说的连锁效应。应急管理者尤其是决策者必须承担在一定时限内的和不确定条件下进行迅速决策和紧急行动的压力。（三）高频发性。突发公共事件的出现频率在不断提高。近20年来，各种国际间、地区间的突发公共事件从来没有间断过，1974年和1979年两次石油应急、1990年波斯湾应急、1991年美元应急、1992年欧洲货币应急、1994年墨西哥货币应急、1997年东南亚金融应急、2000年底的土耳其财政金融应急、2001年的阿根廷经济应急、震惊世界的美国9.11事件、2003年的“非典”、2004年的印度洋海啸等。不能忽视的是，由于污染的日益严重和生态环境的恶化，洪涝等自然灾害发生越来越频繁，大型和特大型城市由于缺水、缺电等产生的突发公共事件时有发生。（四）严重危害性。突发公共事件一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，如果不能及时控制，就会急剧恶化，加大损失。首先在于突发公共事件波及面广，越来越突破地域限制，所产生的影响在时间上和空间上大大扩大了。如1997年的亚洲金融应急先从泰国发端，很快波及到东南亚其他国家和地区，进而危及俄罗斯、中东、欧洲和美国。随着经济全球化进程的加速，转轨时期的突发公共事件日益具有全球化的特征。全球化不仅加速了突发公共事件的传播，而且会增加控制突发公共事件的难度。其次，突发公共事件具有较强的扩散性。由于社会经济领域潜伏的各种风险很少为某种孤立的系统内风险，大部分会扩散辐射到社会经济运行的各个方面，在宏观和微观层面形成相互影响的连锁反应，对人们的生命财产、对社会稳定和核心价值观以及对政府的权威等都构成严重的威胁。如金融危机的爆发，不仅导致系统性的和全局性的金融动荡，而且影响整个社会经济运行的各个方面，而全球化加剧了这种扩散性。在目前全球化的趋势下，社会系统的精密程度也在提高，社会利益主体之间交往和冲突也在增加，从系统论的角度来说，系统越复杂，它的可靠性也越差。在其他条件相同的情况下，诱发突发公共事件的渠道可能更多，突发公共事件的蔓延可能更严重。我国就各类事故造成的经济损失就相当于每年损失两个三峡工程（该数据采用专业内测算比例）。2004年因各类事故死亡21万，几百万人受伤，经济损失达到一年GDP的6%。这是一个高风险的社会，尤其是现在的城市灾害，种类繁多，伤亡巨大，损失惨重。由于突发公共事件常具有“出其不意，攻其不备”的特点，不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给组织造成破坏，造成混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，往往会导致决策失误，从而带来无可估量的损失。-2-突发公共事件的这些特点要求政府进行有效的应急、响应、制定预案并及时应急决策以防止和减少突发公共事件带来的后果。二、突发公共事件应急决策及其特点从现代决策的观点看，决策不是某一个行动，而是一连串科学行为的整合。在突发状态下，决策者先前认定的重大安全和核心价值观受到严重威胁或挑战，突发公共事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，决策者必须在相当有限的时间里做出重要决定和反应。即一旦出现某些预料之外的紧急情况，为防止错失良机，为使组织在突发状态下得以生存，并将损失控制在最低限度内，而通常需要打破常规程序和方法，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快做出非常规程序的决策。因此，应急决策通常既非例行活动，又不是经常重复出现的，而是一次性的非例行的决策活动。同时，鉴于突发公共事件具有较大的社会影响力，关系到整个社会公共利益和价值体系，决策的主体范围也相应扩大。突发公共事件应急决策是指面对已发生的突发公共事件，以政府为主导，媒体、非营利组织、企业和公民共同参与，在有限的时间、资源、人力等约束条件下，在认识客观规律的基础上运用科学的方法，明确应急管理目标并提出解决问题方案的研究和选择的过程。应急决策一般包含以下内容：预警分析、资源的优化配置和布局、分类分级、预案评估、预案选择、预案的动态调整、资源的优化调度等。突发公共事件应急决策是在很强的实效性和决策条件的约束性下进行的非程序化决定，其效果难以预期或预期相当困难。突发公共事件应急决策是快速对策选择的过程，是对突发公共事件快速反应的核心环节，也是政府应变能力的重要体现。科学而民主的突发公共事件应急决策是政府有效进行应急管理的基本前提，同时，突发公共事件应急决策是政府决策中最艰难也最能凸现决策水平的一部分，高质量的应急决策是应急管理的重要手段，它应该具有以下特点：（一）决策方式的集中统一。应对突发公共事件，高层决策者必须迅速集中决策权，在很大程度上凭借自己敏锐的洞察力，依靠自身的智慧和胆略，以较短的时间和较高的工作效力选择相对满意的决策方案，所以只能采取高层决策者和智囊团共同参与的小集团决策，无法在较大的范围引入民主参与机制。这时候的决策具有很强的集中性。应急决策的水平最能突出决策者素质。当然，随着社会复杂化程度加大，民主化进程的推进，应急决策在集中的基础上要求吸纳更多层面的要求和建议，如专家紧急咨询法，以便将决策者与专家的意见进行综合统一，减少个人决策的随意性和缓解主要决策者承受的压力和紧张，在很大程度上还能提高决策的科学性和民主性。（二）信息传递的及时准确。从信息运动的角度看，决策是将信息转换为行为的过程。如果决策者与事件相关者之间没有信息沟通的话，就无法评估事件及其影响并提出方案；制定有效的行动方针依赖于信息交换和信息收集。鉴于突发公共事件较大的社会波及面、影响力，有关突发公共事件的信息更应该及时准确地传递：既应该使事件的情况、政府的意图等等宏观的或微观的有效信息使公众广泛知晓，以全面的、可靠的信息武装民众，避免流言的滋生与扩散，同时也要把民众的所思所想，把民众的关注、担忧、要求、建议等等表达出来，使决策者准确把握民情，掌握有关事件各方面的信息，在此基础上制定行之有效的方案，而充分信息也有利于方案的执行取得预期效果。（三）决策目标的灵活可行。由于应急状态的特殊性，要求应急决策在不损害决策合理性的前提下适当简化和灵活。突发决策的目标就会随着事态的演变而变化，人们需要不断地作出调整和修正，即要求要因时因地制宜，根据事态的发展、外界的反应、管理可运用资源等条件来明确相宜的目标。决策的第一目标是控制事件的蔓延和事态的进一步恶化，这时决策者通常以经验和灵感决策为主。通常，在决策的过程中由于情况紧急，往往是将权威决策者的决定作为最后的决策结果。不过要防止两种极端的出现：一种是照抄照搬以前的决策结果，产生南辕北辙的现象；另一种是有病乱投医的现象，要么在突发公共事件面前乱了手脚，要么是优柔寡断下不了决心，延迟耽误了最佳的决策时机。此外，在应急状态下，决策者并不具有相关决策状况的所有信息，决策的目标构建在有限的信息基础上，要为应急管理的后续发展预留空间而不是僵硬的条条框框。（四）决策方案的随机应变。应急决策可以说是所有决策中不确定性最高的。其一，应急决策的外界环境具有高度的不确定性，如状态的不确定性、主观认知的不确定性以及后果影响的不确定性。因此，决策变量具有一定的模糊性、随机性和未知性，要求决策者充分运用已有的经验知识，随机应变。此外，组织的内部环境也在时刻发生变化如资源的配备、人员的调度等，决策者高度的心理压力也是变数之一，决策方案的选择不是僵化的。其二，事态的恶化会对组织带来很难预料的严重后果，决策者的首要目标是以尽快的时间遏制事态的蔓延，把事件控制在一定的范围内，决策者往往无法去进行系统论证和经验论证，更多时候是进行渐进决策，即快速拿出一个“满意”方案，但随着条件的变化发展，对方案进行随机的修正和调整。由于极大的不确定性和时间压力，量化方法的应用受到限制，应急监控不可能穷尽所有将要发生的突发公共事件，决策者面临的是诸多的不确定性，决策方案必须是随机应变的。（五）方案选择的坚决果断。从选择方案的角度看，决策被认为是对一些可供选择的行动方针所做的选择。决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断。一方面在事件出现的最初，各种渠道的消息高速传播，各方都在关注决策方案的出台；另一方面，及时有效的方案有助于将损失降到最低。决策者首先要在沉着冷静的心态下权衡利弊得失，抓住关键步骤和步骤中的关键环节，分清主要事件和主要危害源；其次要在第一时间对事件的性质、危害做出判断，因势而定，靠自己的经验、洞察力和直觉，当机立断、坚决果断