第十章公共危机管理的决策机制

LOGO第十章公共危机管理的决策机制常熟理工学院管理学院范炳良CompanyLogo第十章公共危机管理的决策机制学习目的：通过本章基本理论的教授及学生的思考讨论、案例分析、实务操作演练等学习活动，使学生掌握公共危机管理决策机制的基本知识和基本技能。CompanyLogo第十章公共危机管理的决策机制危机决策是与常规决策相对应的非常规决策状态，公共危机具有突发性、破坏性和无序性等特点，公共危机发生之前焦点问题的形成和聚集，使危机管理所面临的环境达到了一个临界状态，而应对危机的成效直接影响危机管理系统是崩溃、维持原状还是进行良性变革。因此，非常规决策经常遇到的紧急性或危机性事件处理是任何国家政府都必须认真对待的重要问题，它甚至比任何常规性决策都更能考验一个国家政府的治理结构和治理能力。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点1、公共危机管理决策的内涵（1）概念公共危机决策就是要求组织在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以最快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非常规的决策活动。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）公共危机决策的内涵★作为现代公共行政决策系统的重要分支，危机决策的主体不仅仅是政府，而是以政府为核心，包括非政府组织、媒体与公众在内的决策群。这是现代危机决策与传统危机决策的重要区别之一。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）公共危机决策的内涵（续前页）★危机决策所应对的，不仅是现实的突发紧急事件，而且从某种意义上讲，更主要的是潜在的、可能发生的突发事件。这是因为，任何突发事件都有其缓慢发生渐进积累的前奏过程。对于危机决策来说，应对业已进入突变、质变阶段的突发事件的成本，要数倍、数十倍、数百倍地超过渐变、量变阶段的应对成本；已发事件的危害可以无比巨大，而未发事件的危害却可能为零。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）公共危机决策的内涵（续前页）★应对决策不仅要有效控制危机突发事件，阻断轻灾难的危害程度，而且应通过对潜在危机突发事件的预测和认知，主动积极地调整、控制，促其向着有利方面转化，这是现代应急管理与决策的真实意义。★全球化和信息化对行政组织的决策、结构和运作方式都产生了巨大影响；尤其是信息化，更是改变了组织的决策进程、管理结构和运作方式。可以说，全球化和信息化的趋势对决策系统提出了新的要求，也对决策系统自身结构的调整和能力的提高创造了外部条件和动力因素CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点2、公共危机管理决策的特点公共危机决策除了一般决策所具有的预见性、选择性、主观性等基本特征外．作为一种在特殊环境之中的判断、抉择活动，必然具有与常规决策不同的特点。（1）危机决策的超前性对危机进行有效预防控制所付成本，往往是事件突发所造成的损失的十分之一、百分之一、千分之一。如果能因势利导，所创造的利益则数十倍、数百倍、数千倍于预防控制开发投入。因此，防患于未然，超前决策是危机决策十分重要的特征。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）危机决策的快速性对于组织高层决策者和危机管理人员而言，决策能力是为维持组织生存必须具备的、最起码的素质。这些决策能力包括快速判断、快速反应、快速决策、快速行动及快速修正的综合能力。当解决危机的机会出现时，组织应在科学的危机信息调查和准确的危机预测基础上迅速作出决策，把握机遇及时控制、解决危机，否则就可能失去宝贵的解决危机的机会。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（3）危机决策的果断性危机状态下，要在信息极其有限的条件下迅速作出决策，决策者和危机管理队伍必须避免优柔寡断、犹豫不定、过度分析的倾向，否则就有可能让灾害蔓延造成更大的生命和财产损失。1999年9月30，位于东京以东140公里的茨城县东海村发生核物质严重泄漏事故，日本领导人没有认真对待这次事故，也不明白事故的严重性，以致延误了对事故的处理。舆论普遍把这次事故同1995年阪神地震后日本政府的迟钝反应相提并论。（勇气、胆量、魄力）CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（4）危机决策的信息不对称与高风险性由于危急事件的潜在突发特性，反映事件的信息以模糊、散乱、混沌、“雾状”(故称“信息雾”)存在。信息的此种状态使决策主体所掌握的信息与真实的信息之间往往存在着质与量的严重“不对称”，决定了应急决策必然是一种高风险的组织行为。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（5）危机决策思维的有限理性对象的高危急特性，信息的不对称和决策的高风险性，使决策主体不可能有充分的时间条件在科学的理论指导下进行深思熟虑的信号分析、危机类级评估、预案科学编制乃至最终优化抉择。尤其是目前应急决策重点普遍置于事发之后，决策的理性分析受到极大限制。（更多的是在一定理论与经验的指导下凭感情、韧性、血性、直觉决策）CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（6）危机决策的强制性应急决策类同于军事行动，必须实行高度集权的准军事化强制统一，而不允许陷入无休止的各方利益平衡考虑与讨价还价之中。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点（7）危机决策的人格化决策是人的思维与行为，首先是决策者的思维与行为。在高度集权体制中决策者的人格会通过组织与非组织渠道转化为组织人格，影响甚至决定着组织行为的特征与后果，这种‘‘组织人格化”同样是应急决策的重要特征。古往今幸来但凡重大决策事件，均可看到决策者的人格影响。著名的“滑铁卢战役”就是最典型的案例。它警示后人：提高决策者的人格素质是成功决策的关键。CompanyLogo第一节公共危机管理决策的内涵及特点案例：1985年美国姆邬教灾难事件中的危机决策姆邬教是美国东部费城的一个黑人教派。早在1978年该教派就曾经和当局发生冲突，导致一名警官死亡，该组织的9名成员也以杀人罪被判入狱。7年之后，即1985年5月13日，该组织再度和警方对峙，双方相持不下。经过一番火、灌水以及爆炸物的攻击，警方仍然未能把守在一栋加固的房子里面的教徒驱逐出来。于是，军方用直升机往房子的屋顶上扔下一颗塑料炸弹，引起了一场意外的大火。而警察局长和消防局长以为火势可以控制，不会蔓延。没想到，熊熊烈火迅即失控，席卷三个街区，吞噬了61间房屋，致使250人无家可归。哪些教徒把守的房子已成一片火海，只剩下一个大人和一个小孩得以逃生，在灾后的现场灰烬中留下了7具成人和5具儿童的尸体。分析：为什么美国费城当局屡屡出错？CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----目标1、公共危机管理决策的目标公共危机决策的目标服从于危机管理的总目标，但危机决策系统还有其特殊的目标。(1)危机决策的直接目标是追求对预案的最优选择。经过对各种方案的比较、评估，选择使危机事件的最终处理结果损失最小、人的安全系数最高、技术人力资源投入成本最低而且能化害为利的方案，是危机决策的最直接的价值取向。CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----目标(2)危机决策的终极目标是人的安全与发展。这不仅是应急决策的最重要的目标，也是危机决策过程中对各种预案编制、评估、选择的最重要的价值标准。当时代高举起“人本主义”大旗时，作为社会公共事务的核心管理者——政府，其所从事的现代管理、危机管理、危机决策的最终目标是为了人，为了人的安全，为了人的健康与素质的提高。CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----目标(3)危机决策的过程目标是科学性。决策的科学性是实现上述直接目标与最终目标的根本保证。服从于系统总目标，总目标下又有各自的子目标。▲子目标主要有以下几种：◆类级决策：追求信息全面及时收集、科学分析与准确分类定级。◆前置决策：追求对危急事件的成功阻截，在此基础上化害为利，进行有效开发。（现场）◆突发决策：追求对已发事件的有效控制，将危害削减至最低水平，并杜绝续发危机的产生。◆续发决策：追求对续发事件的有效控制，并杜绝新的续发危机出现。◆善后决策：追求正常生活工作秩序的低成本快速恢复重建。CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制---模式2、公共危机管理决策的模式（1）理性行为决策模式该模式将国家作为单一的行为体，以人类的理性计算进行选择。根据这一模式，决策者设立明确的政治目标及其优先次序，选定实现目标的手段，并设想各种选择的结果。但是理性模式最明显的缺点是，决策往往不具备选择所需要的各种最佳条件，而且决策者也不可能总是能作出各种完全理性选择。于是，人们就寻求一种既能坚持理性决策方法又比较切实可行的方法——“有限理性法”。它有两种主要模式：“次佳决策模式”和“满意决策模式”，两种模式不再坚持“最佳”，一种是愿意采用“次佳”乃至“再次佳”的标准，另一种是采用“满意”的标准。（退而求其次）CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----模式（2）组织过程决策模式该模式认为决策是基于组织内标准作业程序的一种机械或半机械过程的产物，是各种组织间竞争和妥协的结果，是国家利益、部门利益和政治目标的平衡结果。国家决策者常为官僚机器所左右，而且政府没有相应的组织应对突发问题，决策部门缺乏多种选择，面临政府部门利益的激烈争斗，难以解决政策的执行问题等。CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----模式（3）政府政治决策模式该模式认为决策是国家政府成员间讨价还价的产物，根据这一模式，关键者是总统、总理、高级行政和立法部门领导，当然，政府外成员(如利益集团)有时也起重要作用。该模式强调三点：其一是谁参与决策；其二是决策参与者同面临的问题之间的利害关系；其三是决策成员间如何调整相互关系。政府政治模式认为，决策参与者并不真正关心制定和执行最佳政策，而只关心其最佳政治利益和影响，因而常会导致政策的前后不一、目标不明乃至危险的结果。CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----模式（4）领袖和非理性行为体决策模式该模式认为，在非常时期(如危机、群众政治和革命转变)，常规模式不足以解释相关的决策，最高领导人不同的个性、偏向、天赋和思想等都会导致不同的决策。该模式强调领导人、追随者、环境和目标四者的相互关系。但是，领导人的心理或身体健康问题、判断失误问题、缺乏制衡体制等因素都会导致决策的非理性行为。CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----模式（5）精英团队决策模式该模式强调组成决策集团的精英人士具有自己的信念体系、过滤系统和固定形象，以此来观察世界和作出判断。但是，作为个人，他们又难免有程度不同的错觉，如一相情愿、持有成见、非此即彼、相互对立，这些错觉都会造成决策失误。CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----模式（6）集体动力决策模式在危机决策过程中，由于少数决策者要在压力大和时间紧的形势下做出关系重大的决定，人们易犯的错误之一是所谓“集体动力”或被称为“随大流思想”，即为避免承担个人责任而随大流。随大流式的决策至少有六大缺陷：小范围讨论限于少数的选择；不能探讨多数认可决定的可能危险和缺点；拒绝评估原先提出过的不甚引人注目的选择；不征求专家和外界的意见；只接受赞同意见并排斥不同意见；很少考虑如何执行的问题。（通安事件的负面影响）CompanyLogo第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制----模式★综上所述，前三种模式的重点在于体制上的分析，后三种模式则在于个人因素的分析。一些学者认为，在对危机管理进行实例研究时，不应拘泥于某一模式。显而易见，任何一种模式都无法完全解释复杂的决策问题，但将其有机地综合起来，则可以为我们提供一个探索危机决策本质和规律的窗口