ch1公共管理学的产生与发展2015

行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛1Ch1公共管理学的产生与发展行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛2引子：公共地悲剧（群体）•著名的公共资源悲剧问题，即哈定悲剧是经济学中的经典问题。•哈定（GarritHadin）1968年在《科学》杂志上发表了一篇文章。•题目TheTragedyoftheCommons。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛3公共地悲剧•一群牧民面对向他们开放的草地，每一个牧民都想多养一头羊，因为多养一头羊增加的收益大于其购养成本，是合算的，尽管因平均草量下降，可能使整个牧区的羊的单位收益下降。每个牧民都可能多增加一头羊，草地将可能被过度放牧，从而不能满足羊的食量，致使所有牧民的羊均饿死。这就是公共资源的悲剧。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛4每个村民养羊的收益•羊羔一只100元；•成羊一只500元；•一只收益400元；•10只收益4000元；•每人放牧20只，得益8000元；•每人放牧30只，额外得益4000元行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛5每个村子养羊的状况•设想每个村子有100户人家，所拥有的草原可以最大限度养活羊2000只；•每户人家增加养羊量的结果是，草原被过度利用了。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛6结论•哈定说，像公共地、人口增长、武器竞赛这样的困境“没有技术的解决途径”。•所谓技术解决途径，是指“仅在自然科学中的技术的变化，而很少要求或不要求人类价值或道德观念的转变”。•为什么？•技术的进步无法超越人类欲望的发展。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛7解决途径•对公共资源悲剧的防止有两种办法：•一是制度上的，即建立中心化的权力机构，无论这种权力机构是公共的还是私人的；•第二种便是道德约束，道德约束与非中心化的奖惩联系在一起。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛8公共管理的产生•从一般意义上讲，自从有了人类社会，就有了社会公共事务和管理社会公共事务、解决社会公共问题的公共需要。社会公共需要是社会公共部门存在的理由，并决定着社会公共部门的活动范围与方式。由于社会公共需要是随社会经济发展和人民生活水平提高而不断变化的，因此，社会公共部门的组织形式、管理职能和管理方式也在不断地发展变化。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛91.1公共管理的涵义行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛10一、管理的由来和涵义：作为科学系统研究的管理始于泰勒科学管理（摩登时代）；管理是人们为了实现一定的共同目标而对管理对象进行计划、组织、指挥、协调和控制的活动。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛11二、公共管理的概念“公共”＋“管理”：公共管理是对以政府为核心的公共部门管理的整合研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛12结合中外学者的有关论述，可以将公共管理的含义界定为：公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛131、公共管理的主体是多元化的公共部门所谓公共组织是指以实现公共利益为目的以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织。·政府组织是典型的公共组织。·非政府公共组织。包括学校、研究机构、社区服务机构、文化团体、咨询机构、行业协会、消费者协会等等内涵理解公共管理的主体、客体、目的和实质四个方面：行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛142、公共管理的客体是社会公共事务。公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务。由于社会生活的领域十分广泛，因此，公共事务的内容亦十分广泛，它几乎涉及和包括社会生活的所有方面。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛15按照性质可分为四类：1、管制性公共事务：国家安全的保障、社会秩序的稳定2、基础性公共事务：宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设3、服务性公共事务：教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区服务等4、保障性公共事务：人们所关心的生态和环境、人口数量及结构、能源等方面的问题行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛163、公共管理的目的是实现公共利益。从抽象的理论意义上讲，利益是指人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。因此公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。抽象：公共利益的构成在价值上有多元综合性，它至少包含着生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主、效益等基本价值。现实：公共利益的实现具体体现为社会成员对公共物品或服务的享用，行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛174、公共管理过程是公共权力的运作过程公共权力是公共组织履行职能、实现公共管理目标所必须的支配性力量。传统社会，公共权力来源于最高统治者的授权，带有人格化的特征。现代社会，公共权力的获得往往是通过法律的途径，是由宪法或其他基本法律做出明确规定的，即使没有在宪法等基本法律上做出明确的规定，也必然是由代表国家意志的最高权利机关通过一定的方式和程序授予公共组织的。防止公权对私权的侵害（西安“黄碟”案）行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛18三、公共管理与与私人部门管理的区别•公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。行政管理系PublicManagement&Policy主讲：左昌盛19（一）政治权威与经济权威（二）多元制衡与自主性（三）公共利益与私人利益（四）法的支配与意思自治（五）政府与市场（六）多元理性与经济理性行政管理系PublicManagement&Policy20第二节公共管理学的沿革一、公共管理学的涵义和内容二、公共管理学的沿革与发展行政管理系PublicManagement&Policy21一、公共管理学的涵义和内容•（一）公共管理学的涵义•在英语中，Publicadministration（公共行政）和Publicmanagement（公共管理）是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是MasterofPublicAdministration(MPA)•在西方文献中，对作为学科的Publicmanagement主要有三种理解：行政管理系PublicManagement&Policy22一是将公共管理学等同于公共行政学•常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。•如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆行政管理系PublicManagement&Policy23二将公共管理学当作公共行政学的分支学科•关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。•代表：奥特、海德和谢夫里兹主编的《公共管理精华读物》行政管理系PublicManagement&Policy24三将公共管理学看作不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架•加森和奥弗曼：《美国的公共管理研究》•佩里和克雷默：《公共管理：公共的和私人的观点》•波齐曼和斯特拉斯曼：《公共管理战略》行政管理系PublicManagement&Policy（二）公共管理学的主要研究内容•1、公共管理学的历史发展•2、公共管理主体研究•3、公共管理过程研究•4、公共资源管理研究•5、公共管理改革与发展研究行政管理系PublicManagement&Policy二、公共管理学的沿革与发展行政管理系PublicManagement&Policy27（一）传统公共行政学阶段（19世纪末至20世纪40年代中）•“行政学”一词，由德国学者史坦因于1865年最早提出，但当时所讲的行政学，主要是指行政法。•1887年，美国威尔逊《行政学之研究》成为公共行政学诞生的象征性标志。行政管理系PublicManagement&Policy28传统行政学理论基础之一：威尔逊、古德诺关于政治与行政的“二分法”思想和马克斯·韦伯的官僚制理论–威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明确划分基础上，并由古德诺系统发挥–韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形式的传统行政学研究产生重要影响行政管理系PublicManagement&Policy29传统行政学理论基础之二：科学管理学派•泰罗：《科学管理原理》（1911年）•法约尔：《工业管理与一般管理》（1929年）行政管理系PublicManagement&Policy30传统公共行政学的代表作：•怀特：《行政学导论》（1926年），该书把行政学研究内容归纳为组织、人事、财务、法规四部分。这是美国第一部行政学的教科书•威洛比：《公共行政学原理》（1927年）代表性论文：•古利克和厄威克：《行政科学论文集》（1937年）将公共行政学归纳为著名的“POSDCORB”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七项职能行政管理系PublicManagement&Policy传统公共行政学的主要特征：•采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构为研究主要领域•政治－行政二分法成为理论基础•致力于行政管理的一般或普遍原则的探索•强调以效率原则作为最高标准行政管理系PublicManagement&Policy（二）行政学学派分流阶段（20世纪40年代末至70年代）行政管理系PublicManagement&Policy•20世纪40年代末，著名的管理决策专家赫伯特·西蒙（Simon,1947）出版了《行政行为》一书，稍后，另一位重要的行政学者瓦尔多（Waldo,1948）出版了《行政国家》一书。两位学者及其著述凸显了公共行政学中两种学术旨趣之争：实证取向的公共行政学，还是价值取向的公共行政学？1952年，西蒙与瓦尔多之间就此发生辩论。这场著名的“西-瓦之辩”(Waldo,1952;Simon,1952)正式结束了公共行政学的古典时期。行政管理系PublicManagement&Policy•自那以后，美国公共行政学分裂成许多流派，由此进入一个长达近60年的范式分离、范式竞争和范式危机阶段。公共行政学的“身份危机”也伴随而来。进入70年代后，公共行政学界进一步出现了大分裂，除了古典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外，还产生了以下三个流派：行政管理系PublicManagement&Policy•1、新公共行政学。新公共行政学作为一个学派，主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上，强调公共行政应该追求社会公正，不能仅仅追求“效率”。这一派的代表人物有瓦尔多（Waldo）和弗里德利克森（Friederickson）等。行政管理系PublicManagement&Policy•2、公共政策学派。这一派的学者刻意与古典公共行政学划清界限。其中一个重要表现在于，他们强调要培养宏观的、“批判的”政策分析者，而不是在行政机关里处理日常事务的小公务员。在公共政策学派这里，经济学理论和数量方法被大量引进而成为大学里的主要课程，而传统公共行政学中的行政法等内容则被忽略。行政管理系PublicManagement&Policy•3、公共选择学派。这一派的领军人物是著