深圳公务员聘任制变革之路

（二）案例使教学手册深圳市公务员聘任制变革之路一、教学目的与用途本案例可以被应用到《国家公务员制度》与《公共部门人力资源管理》课程中的公务员选用制度等部分如将本案例应用于其他课程教学安排需要做相应调整，本案例使用说明可做参考。1．适用的课程本案例适用于《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程。也可作为《公共管理》与《行政管理》课程的辅助案例。2．适用的对象本案例适用对象包括公共管理硕士（MPA）、行政管理硕士和其他公共事务管理类研究生、高年级公共管理专业本科生。3．本案例教学目标规划（1）知识与技能目标本案例在《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程中覆盖的知识点有：①公务员的权利与义务②公务员职位分类③公务员考试录用④公务部门人力资源的“选用育留”（2）方法与过程目标本案例在《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程中包含的方法与过程目标有：①通过对深圳市公务员聘用制的研究，学习分析制度变革背后的原因及相互关系；②通过对深圳市公务员聘用制改革过程的研究，学习分析制度变革的路径，使学生们掌握对制度变革的综合分析能力；（3）情感态度与价值观目标本案例在《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程中包含的情感态度与价值观目标有：①公务员聘任制改革与公务员的社会角色定位以及权利义务界定；②公务员聘任制改革与公务员的政治性定位。二、启发思考题本案例的启发思考题主要对应的是案例教学目标的知识传递目标，启发思考题与案例同时布置。要让学生尽量在课前阅读熟悉相关知识点。因此，在案例讨论前需要布置学生阅读教材中关于公务员制度的相关情况，着重了解公务员的管理体制和考试录用方式。在阅读本案例的时候，可以思考下列几个问题：1．任何改革都是有一定的背景的，特定的背景才能催生出特定的改革，也有着特定的改革目的。我们对一个改革进行观察，最核心的其实是考量对改革的观察。因为只有对改革的背景有所洞悉，我们才能更好的理解改革的目标、改革的方向、改革的内容以及改革已经遇到以及可能遇到的问题。那么，在你看来，深圳市公务员聘任制改革实践的背景是什么？2.深圳大学教授，深圳“大部制”改革的设计师马敬仁教授这样评价深圳的公务员聘任制改革：“改革就是要解决公平问题，分类的意义在更好地评定公务员晋升和待遇。深圳的改革还没有从根本上解决公务员体制内的弊端。所谓的公务员分类管理只是在先前的类别上进一步细化而已。“”合理的分类应该是在‘政务’和‘业务’分类的两大类下科学地设计职位和岗位。”你对这一问题是怎么理解的？3.南京大学政府管理学院教授周建国对深圳公务员制度进行了深入调研，访谈了诸多聘任制公务员，在他看来，“社会基本养老保险+职业年金”的公务员职位聘任制的养老保障制度创造出公务员“能进能出”的可能性，也解决了未来公共财政的压力，是一种值得倡导的改革方向。请问，你对深圳市公务员聘任制养老金制度改革的认识是什么？在你看来，“社会基本养老保险+职业年金”的公务员职位聘任制养老保障制度是否具有可行性？进一步，聘任制公务员的个人权利如何才能得到有效保障？现有的权利救济手段完善吗？4.在《国家公务员法》以及相关的制度规定中，公务员聘任制的主要针对对象是专业技术岗位和辅助性岗位，但是深圳在公务员聘任制改革的进程中，不仅在专业技术岗位和辅助性岗位上进行聘任制改革，更是将整个公务员系统纳入到聘任制的改革范畴中去。在你看来，公务员聘任制究竟是委任制的补充，只适用于专业性较强的职位和辅助性职位，还是未来公务员制度改革的方向，各种专业性、综合性以及辅助性职位都可以采用？三、分析思路案例分析的基本路径，是将案例相关情景材料通过教师事先设计好的提问逻辑引导和推进案例讨论过程。因此，本案例分析设计的核心是提问逻辑的设计，案例的进程与主要做法是案例分析的核心，必须要引导学生充分了解聘任制改革的背景与聘任制改革的核心要点。1.本案例的核心举措有两点（1）公务员管理的分类制与合同制管理；（2）公务员聘任制制度变革的配套制度变革；2.依据以上的分析思路，本案例分析基本逻辑是：（1）公务员聘任制改革的制度背景任何改革都是有背景的，因此对于本案例的分析与讨论，需要建立在公务员聘任制改革的背景之上。只有了解了改革的背景，我们才能更加清晰的了解改革的目标和方向，才能更好的理解改革的举措。之所以进行公务员聘任制改革，一方面是公务员系统内部所长期存在的“官本位”与“大锅饭”问题，严重制约了行政效率，阻碍了正常事务的开展；另外一个方面，随着我国民间社会力量的兴起，尤其是网络媒介的兴起，人民群众对于公务员制度改革的呼声越来越高，公务员制度面临着巨大的变革压力。（2）公务员聘任制改革的过程深圳市公务员聘任制改革的过程不是孤立的，是与深圳市以往的改革实践紧密联系在一起的。可以说，深圳市的公务员聘任制改革，是对以往政府雇员改革的一种继承和发展。同时，深圳市的公务员聘任制改革也不是一帆风顺的，中间经历了一定的阻碍。（3）公务员聘任制改革的核心举措深圳市公务员聘任制改革的核心举措主要有两个，一个是实行公务员的分类制与合同制管理，另外一个是实现以养老金为核心的公务员聘任制制度变革的配套制度变革。这两个核心举措，既是公务员聘任制改革的核心内容，也是公务员聘任制改革的基础保障。（4）总体分析逻辑制度的变革无论是在古代，还是在今天，无论是在国外，还是在中国，都是一个比较普遍的现象。制度变革有好有坏，有成功又失败的，但是制度变革并不是凭空产生的。制度变革是基于特定的背景之下的，有着特定的推动力。只有理解制度变革背后的推动力和背景，我们才能更好的理解改革的目标、改革的方向、改革的内容以及改革已经遇到以及可能遇到的问题。在对公务员聘任制改革的背景有所了解之后，应当了解深圳市公务员聘任制改革的过程，并对改革过程中的一系列举措，尤其是核心举措进行分析，挖掘这些举措背后所代表的改革理念与方向，从而为深层次分析改革的内容，评价改革的成效，预测改革的未来打好基础。四、理论依据与分析1政治行政二分理论政治行政二分法是由威尔逊提出，并由古德诺加以发挥，并成为“美国公共行政的圣经”（HowardMcCurdy，1997）的理论范式。作为行政学的鼻祖，威尔逊认为“行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”此外，政治追求的目标在于民主，行政追求的目标在于效率。“政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成”，但行政管理并不因此就是政治。”同时，他对布隆赤里的观点，即“政治是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；行政是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政”也毫无保留的继承下来。继威尔逊的《行政学研究》之后，古德诺则对“政治与行政二分法”进行了更加系统与完备的阐述和分析，具体包括：第一，政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”；第二，政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。第三，行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务，行政对于效率的追求是可行的。第四，行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立，行政应该以追求效率为前提。概括起来，政治-行政二分法的主要意涵在于，现代国家的政府可以划分为政治与行政两种职能，政治负责国家意志的表达，而行政则是负责国家意志的执行。也就是说，政治是政策的制定，行政是政策的执行，行政官员应该而且必须保持政治上的中立。与此相对应的，国家公职人员分为两种类型：由民选和政治任命产生的政务官和由考任产生的事务官，政务官负责政策的制定和表达，对选民负责，遵循的是民主的规则。事务官负责政策的执行，对上级负责，遵循的是科层官僚制的规则。对于学者们的分散表述，Svara总结道：“大量学者对公共行政理论发展的解释得出了以下结论：（a）严格的二分理论来源于威尔逊和古德诺（b）二分模型是一个更大的理论集合的一部分，这一理论集合包括了科学管理和行政科学原则以及（c）这一理念在20世纪40年代开始被抛弃，并被注入政治、政策以及贯穿于所有类型官员的行政概念所替代。”12新公共管理理论新公共管理（newpublicmanagement,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其1JamesH.SvaraThePolitics-AdministrationDichotomyModelasAberrationPublicAdministrationReview,Vol.58,No.1(Jan.-Feb.,1998),pp.51-58他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。在70年代，新公共管理已经成为了西方“行政改革”浪潮中的重要实践和理论，而它的产生也是有一定的时代背景的。从本世纪７０年代开始，传统的公共行政遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等，“政府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论，他们在《改革政府》中将“新公共管理”看做单一的模式概念，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨2、社区拥有的政府：授权而不是服务3、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去4、有使命的政府：改变按章办事的组织5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要7、有事业心的政府：有收益而不浪费8、有预见的政府：预防而不是治疗9、分权的政府：从等级制到参与和协作10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。因此，应用企业家精神去改造政府，并且能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样，提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客