论政府公信力的价值及其实现途径

论政府公信力的价值及其实现途径摘要：政府公信力是党和国家领导最为关注的行政问题。其价值在于，它是社会经济运行效率的根本保证、社会管理效率的坚实基础和降低政府执政成本的唯一途径。目前我国政府职能日益由计划体制向市场体制转变，政府公共决策的整体性和系统性，以及现代行政理论中的公务员理念等等为政府公信力的提升提供了必要的条件。定位政府性质、履行政府职能，依法治国、依法行政和民众监督、制度制衡，则是其提升的基本途径。关键词：政府职能；政府公信力；价值；实现途径。政府公信力是党和国家领导最为关注的行政问题。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“确保权力正确行使，……完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”温家宝总理在十届人大四次会议的《政府工作报告》和十届人大五次会议上，也多次指出，必须建立健全行政问责制，提高政府的执行力和公信力。所谓政府公信力是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力①，它包括政府信用和政府信任两个方面的内容②。自从政府在历史上出现，公信力就是各国各届政府不断努力争取实现和营造的行政目标之一。党和国家领导高瞻远瞩，基于对国际国内形势发展变化的科学分析，体察党情、政情、民情，吸取历史经验并立足当代我国实际，提出了促进经济社会和谐就要提高政府公信力这一重大课题。对提升政府公信力的价值功用、必要性及其基本路径予以分析，有着重要的理论和现实意义。一、政府公信力的价值功用。1.政府公信力是社会经济运行效率的根本保证。作为国家软实力的政府公信力，是经济社会信用中最重要也是最主要的部分，是整个社会信用体系的重心和核心。从历史上看，国家出现的本质就是政府信用的建立，亦即保障个人信用的实施并对其产生有效的约束，进而促使公众在经济交往中保持良好的信用。企业和银行的出现，促使政府信用的价值在经济生活中越来越重要。在社会主义市场经济中，政府是市场秩序的维护者、社会信用的规范者和倡行者，政府加强自身信用建设，全面履行其经济职能，维护好市场秩序，保证社市场经济沿着正确的方向又好又快地发展，兑现对公众的承诺，树立起良好信用形象，是提高社会经济运行效率的根本保证。市场经济是契约经济，也是信用经济。创造公平竞争的环境，需要政府制定和实施符合经济规律的法律及政策，市场主体间大量契约的履行离不开政府监督，维护正常的市场秩序也离不开政府对市场的监管。政府的公信力较高，就能够主动进行自身改革，依法办事，在履行监管市场职能时，遵循市场经济规律，不随意干预微观经济主体的正常交易活动。政府通过施政行为，达到促进市场发挥配置资源的基础性作用，维护经济秩序，促进经济和谐发展，使市场主体实现了利益最大化的目标，维护了国家和社会公共利益，就能得到民众的配合支持，政府执政效能提高，政府信任就得以巩固。2.政府公信力是社会管理效率的坚实基础。效率是社会主义和谐社会的一个特征也是一个保证。效率不单单是经济学意义上的，也包含了经济、自然、社会三者要协调发展的含义。在现代社会，依靠科技进步，能够实现生产组织和管理方式更新及生产效率的不断提高，但资源是有限的，资源的滥用和环境危机的加剧严重威胁人类的生存发展，如何把物质财富积累、经济的增长与自然环境的承受能力相协调，已经是迫在眉睫的事情。效率还指社会能够高效率的良性运作，这是建设和谐社会的一个重要指标。现阶段，政府能否全面履行职能，能否保证经济、自然、社会三者协调发展，能否有效维护和发展广大人民的根本的和长远的利益，与政府公信力有着极其密切的关系。简而言之，政府公信力是社会管理效率的坚实基础。因为只有政府制定实施的法律法规政策及政府的行政运作能够得到公众认同，政府的行政过程能够得到公众积极的配合与支持，经济社会发展的战略、规划、决策目标才能够比较顺利地得以实现，才能切实维护社会稳定发展。3.政府公信力是降低政府执政成本的唯一途径。在经济学意义上，政府成本分为长期成本与短期成本。长期成本是指由政府行为引起的影响社会经济发展的直接间接负担，并且影响周期超过本届政府任期的政府成本；短期成本是指政府在服务社会的活动中所发生的可在本届政府任期内完全消化的成本。③在现实经济社会建设中，政府全面履行职能，加强公共基础设施建设，为公众提供充足的公共服务和公共物品，势必要耗费大量经济成本，提高政府的短期成本。但是从促进经济社会协调发展和整体进步的角度而言，却是降低了政府的长期成本。由此，如何解决政府成本中的长期和短期投入问题，其关键之处，就是要充分地提升政府公信力。因为政府公信力越高，一些需要长期投入的公共项目才能够得以实施，才能分批次分时段地持续投入。所以，近年来学者们的共识在于，提高政府公信力是降低政府成本的唯一途径。它要求各级政府彻底摈弃届别主义倾向，从大局出发，依法执政科学执政，通过务实、高效的工作，保证社会公众能够切实享有公民权利，维护国家和社会的公共利益，以实际行动提高自身信用度，赢得社会公众的信任。二、提升政府公信力的必要性。1.完善中国特色社会主义市场经济体制的要求。计划体制下的政府是一个大管家，一切以政府权力为转移；市场体制下的政府则是服务生，一切以社会民众的权利为转移。由此，如何将一个行使权力的政府转变为民谋利的政府，将一个执政型的政府转变为一个服务型的政府，最直接最简单的问题，就是政府在执政中怎样适应人民群众对公共资源和公共服务的不断增长的要求，怎样及时回应人民的利益诉求，简而言之，就是如何提升政府公信力的问题。但是在行政实践中，由于市场经济体制和管理机制均不健全，产品、资源和劳务等方面的信息不能及时准确地反映出来，其资源配置不能合理有效，而其风险性、紊乱性的应对能力和措施的预计不足，等等，都需要政府采取必要的措施予以引导、监控。否则，势必引起市场主体对政府的管理能力和政府的行政效率产生怀疑。2.政府公共决策的整体性和系统性的要求。市场体制下政府职能的发挥必须符合市场和社会的需要，特别是公共政策的制定一定要与经济社会发展的要求相适应。因为公共政策的制定，目的就是对某一时期的社会公共利益做权威性分配，要保证公共政策的导向、调控以及分配功能的有效发挥，政策制定就必须具有整体性和系统性，即政策系统与政策系统之间，各个子系统之间，以及政策系统与外部环境系统之间都要保持动态的平衡与持续的能量交换。还要保持政策的相对稳定性与连续性。但是由于整个社会处于转型之中，公共政策的制定和执行，由于个人主义、地方主义和本位主义等等观念作祟，导致决策的随机性、执行中的随意性和无计划性，使得重复决策、反复投入，甚至出现无视上级政策的行为发生，从而导致政府公信力的下降。因此，如何确保公共决策的民主化、合理化，确保公共决策执行中的权威化、严肃化，既是政府公信力提升的必然要求，也是其必由之路。3.现代行政理念对公务员的必然要求。在政府职能的转变过程中，要求政府的各级各类公务员必须按照现代的行政理念依法行政。但是在传统社会长期的权力至上、官本位思想的影响下，加之西方的功利主义、拜金主义、享乐主义、消费主义等思潮泛滥，致使极少数的政府公务员依然习惯于长官意志行政，统治行政、管理行政，尚未能完全树立起公仆意识和服务于民的意识。由此，加强现代行政理念的学习和落实，完全彻底地推行法治行政、服务行政，就必须使政府各级各类公务员牢牢记政府公信力的行政理念，咬住行政为人民服务的宗旨紧紧不放，密切党群关系和干群关系，从而树立真正意义上的现代行政理念。三、提升政府公信力的基本路径。1.精准定位政府职能。现实中的政府职能是由社会生产力发展水平、经济政治状况和社会主流意识形态共同决定的，政府的经济职能既可能与社会生产力发展的要求一致也可能不一致。随着经济社会的发展，民众对切身利益的关注越来越强烈，社会各阶层、团体之间的利益冲突和相互依赖性大大增强，社会对拥有协调这些矛盾的权力和功能的政府的依赖性也大大增强。民众要求政府承担更多的责任，政府为了政权的稳定和争取民众的广泛支持，总是倾向于不断扩大政府的经济职能，政府能力的有限性和政府经济职能的宽泛性就造成经济职能层次的混乱，造成的结果是一方面应该由政府履行的基本经济职能未能履行，另一方面政府却又承担着它还没有能力或还不需要其承担的经济职能。这样，不仅政府失效问题解决不了，而且政府的越位和缺位也损害着市场功能的充分发挥。④微观经济学假设参与市场活动的经济人都是理性的，出于对自身利益的考虑，在既定的约束条件下，每一个经济人都知道如何去实现效用最大化。换个说法，没有谁比那些做生意的人更关心自己的利益。政府不是万能的，不能够也没有必要充当一切经济事务的裁决者。市场经济的发展要求决定了政府职能的边界，也决定了政府经济行为的合理定位区间。党的十六大已经明确了我国政府的职能，建设公共服务型政府是我国政府职能的基本定位，促进我国经济的持续稳定发展，必须加快政府职能的战略性转变，在目前社会矛盾和问题日益集中的情况下，政府坚持以人为本，把解决民生问题作为工作的突破口，做好公共服务和社会管理工作，以不断巩固政府信任。2.依法治国与行政。我国法律是工人阶级和广大人民共同意志的体现。我国政府是人民政府，建设法治政府是政府的追求与目标，政府应该在实践上为全社会做表率。依法行政，要求政府机关和公务员在一切公务活动中坚持法律至上的原则，切实履行职能，以维护和增进公共利益为行政工作目标。美国政治思想家约翰·亚当斯认为，一个共和国的真正含义在于确立法律在国家中至高无上的地位，即建立这样一个国家，在其中所有的人，富人与穷人，管理者与被管理者，官员与民众，主人与奴仆，第一公民与最低贱者都平等地服从于法律⑤。国家是组成这个国家的所有社会成员的国家，国家权力是属于全体人民的权力，政府手中的权杖是人民赋予的。保证权力属于全体人民所有并且为全体人民服务，是现代国家最核心的政治问题，也是最基本的制度设计。全球化时代，政府治理社会的活动以信任关系的确立为前提，政府信用是公众与政府之间的一种互动关系。在宪政体制下，政府能够依法办事，政府机关和公务员能够秉持法制精神，竭诚为社会公共利益服务，恪尽职守，一切行使权力的行为都有法律依据，保证国家权力的无害性和非任意性的行使，是政府对人民讲信用的集中体现，能够促成公众对国家和政府的基本信任。在行政实践上，政府机关和公务员应该全面实施“行政许可法”和“依法行政纲要”，依法保证人民赋予的权力始终用来为人民服务，为人民掌好权用好权，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。3.民众监督。现代社会与国家关系的理论认为，社会与国家的力量应该制衡，只有社会与国家力量均衡，才能够维系二者之间的信用机制。政府信用的实现离不开社会自身的发展，在我国，自秦汉大一统封建国家建立之后，传统社会中一直是国家力量相对强大，没有独立的社会力量能够与之抗衡。改革开放以来，随着政府执政能力的提升，从国家和人民的长远利益出发，有意识地从制度上创造公平竞争的环境，营造有利于社会力量成长的环境和氛围，推动消费者利益集团形成，增强企业和消费者依法维权的主体意识，使其利益能够在规制博弈中得到尽可能充分的表达。这样，通过扶持社会力量发育成长，创造条件让人民监督政府，使政府权力处在监督之中和压力之下，使公务员更加克制、审慎和谦恭，既是实现经济社会和谐发展政治保障，也是提升政府公信力的必由之路。注释：①徐珂：《政府公信力浅说》，《前线》2007年第9期。②龚培兴、陈洪生：《信念、行为与效率———以“非典型肺炎”防治为例》，《中共中央党校学报》2003年第8期。③王攀：《市民参与是减少政府成本的关键》，《中华工商时报》2007年第4月12日。④曾国安、满一兴：《关于政府经济职能演变趋势的理论分析》，《湖北经济学院学报》2004年第5期。⑥唐士其：《西方政治思想》，北京大学出版社2002年版。作者简介：杨运秀，女，1959年生，河南南阳人，南阳师范学院政治与公共管理学院副教授，河南南阳，473061。