马怀德：行政程序法的价值及立法意义

马怀德：行政程序法的价值及立法意义发布日期：2009-05-22文章来源：互联网摘要：行政程序法具有公正价值、效率价值、秩序价值，加强、完善行政程序立法的意义在于促进民主政治的发展；保障公民的基本权利；遏制和消除腐败现象，促进廉政建设；克服官僚主义，提高行政效率。我国行政法领域中未来的立法方向应是制定一个包括行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序在内的统一的行政程序法典。关键词：行政程序；价值；行政程序立法意义一、行政程序和行政程序法实施任何行为都离不开一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续性，这就是行为的程序。当法律要求某种行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动的约束，程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违法同会导致行为的最终违法。行政行为同其他行为一样，有一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续性，即行政程序。行政程序的法律意义，主要地表现于它与行政机关的实体行政活动的关系上。行政程序的主要作用，首先是保证实体法的实施，实现实体正义。法律要求将行政程序作为行政实体职权合法的必要条件，将程序因素纳入实体权力的实现过程。同时，行政程序还具有宪法上的重要意义，承载着实现个人权利，落实宪法理念的重要作用。在行政活动涉及到个人基本权利时，当事人有权提出自己的观点和主张甚至参与到整个行政决策中，国家机关有义务去保证这一程序权利的实现。任何违反公正程序的行政活动，都有可能构成对公民基本权利的侵犯。按照杰里·马修的观点，程序理性是公认的按照实质标准作成决定的最可靠方法。因为人性是容易犯错的，可能因为偏见或者特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，所以，为了追求客观、理性、公正的决定，必须有程序法的规制，用以创造团体意识和尊重人性尊严，使人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错误，从而精确地实现实体法。[1]（P.105）行政程序法是以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范和原则的总和，主要调整行政主体实施行政行为时所遵循的程序，包括行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时间等要素，同时也调整行政相对人在行政活动中的行为程序，它是将影响相对人实体权益及行政效率的重大行政程序法律化的结果。行政程序法是行政法的重要组成部分，有利于规范和制约行政权合法行使，防止其失职、越权和滥用职权，促进行政法治，有利于提高行政相对人的法律地位，维护其人格尊严，为其实现合法权益提供程序保障，有利于促进行政权合理行使，提高行政效率，使得公共利益与私人合法权益得以同时合理实现。行政程序法由三个层次的法律规范组成：①行政程序法典，规定行政程序的基本原则、基本制度。②行政程序单行法律、法规，规定一定领域、一定范围的行政程序，如行政处罚法规定的处罚程序、行政许可法规定的许可程序、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等。③散见于具体行政管理法律、法规中的行政程序规范，如海关法中规定的海关行政行为的程序、规划法中规定的规划行政行为的程序、环保法中规定的环保行政行为的程序，等等。行政程序法的兴起和发展，是20世纪行政法发展的重要特点之一，迄今经历了两个高潮：先是在20—30年代，最早以法典形式规定行政程序法的国家是西班牙，1889年就制定了《行政程序法》，但内容完整、影响较大的是稍后的奥地利，它于1925年通过《行政程序法》；第二次高潮是40—60年代，1946年美国制定了《联邦行政程序法》，此后，意大利于1955年、德国于1976年制定了《行政程序法》，法国于1978年制定了《行政和公共关系法》，1979年制定了《行政行为说明理由法》，日本也于1993年制定了《行政程序法》。虽然各国行政程序法内容有很大不同，但其目标模式大体可以分为两类：一类是效率模式，即以提高行政效率为立法主要目的；另一类是权利模式，即以保障行政相对人权益为主要立法目的，现行行政程序法大都是兼顾两类的混合模式。行政程序法包含了丰富的内容，已经形成了比较全面的制度体系。理论界比较认同的有：①各种行政行为程序的原则，如公正原则、公开原则、公平原则、效率原则、参与原则等。②各种行政程序制度，如行政公开制度、受理制度、告知制度、表明身份制度、说明理由制度、调查制度、证据制度、禁止单方接触制度、回避制度、职能分离与协作制度、教示制度、听证制度、合议制度、顺序制度、时效制度等。③各种行政行为的方式，如登记、审批、许可、确认、公开听证、会议决定、上级批准等。④各种行政行为的步骤，如行政许可的申请、审查、批准、颁发证照等。⑤各种行政行为的时效，即各种行政行为应在多长的时限内作出，包括时效中止，时效延长等。⑥行政程序中相对人的权利义务，如提供言证据权，申辩、对质权，查阅记录、案卷权，申诉权；提供信息材料、不弄虚作假的义务，协助行政主体执行职务、不妨碍公务的义务，遵守行政程序、自觉履行已生效的行政决定、行政裁决的义务等。⑦违反行政程序法行为的法律责任，包括相对人违反程序法承担的不利法律后果与行政主体应承担的法律责任。用行政程序来约束行政权力是资产阶级革命胜利的成果。在奴隶制和封建时代的国家，国家主权属于君主，国家权力运作的全部意义就是为了君主的利益，国家权力的运作程序是否需要预先设定以及对权力运作是否有拘束力完全取决于是否有利于君主。虽然有为下级官吏设定请示汇报之类的程序，但这只是不同等级的权力上下沟通信息和君主掌握统治状况的内部程序，而非严格意义上的行政程序。对于平民百姓来讲，无论国家权力如何作用于自己都只能俯首听命。因此，在专制时代，对行政权力程序上的约束从根本上来讲是不存在的。随着现代国家的兴起，民主政治的发展，视专制制度为仇敌的人民群众要求对行政权力予以约束和监督，而约束和监督的方式和手段之一就是为行政权力的运作设定程序，进行行政程序的立法。1926年奥地利《一般行政程序法》掀起了各国行政程序立法的浪潮，而1946年的《美国行政程序法》则成了各国行政程序立法的楷模。由于不同的历史文化传统，大陆法系与英美法系对行政程序法的理解不尽相同。在大陆法系国家，行政程序法是行政法的组成部分，行政程序法是一种自律法，是以行政权和效率为中心的自我约束。而在英美法系，行政程序法成为行政法的最重要组成部分。英国学者韦德认为，“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”[2](P.94)美国学者施瓦茨也认为，“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。”[3](P.2、3)作为一种控权法，英美法系国家的行政法奉行的一项基本原则就是“一切政府部门的行为和决定是否合法都应受普通法院的检验。”[4]（P.356）虽然大陆法系与英美法系制定行政程序法的目的不同，但无论是为了自律，还是为了控权，其最终都是规范行政活动，防止权力滥用，保护公民的利益不受行政行为的违法侵害。我国漫长的封建专制传统，不仅熏陶了平民的服从意识，培养了官吏的优越观念，而且对现代的国家权力运作方式仍然具有重要的影响。高度集中的计划经济体制，权力高于法律的政治体制下，国家不可能制定约束自己行为的程序法；个人也缺乏用程序来约束政府、保护自己的法律意识；就连法学家们最初的关注焦点，也集中在强调令行禁止、正名定分的实体法方面，而对于现代法治中最为重要的程序法律缺乏应有的关注。伴随着我国改革开放、市场经济的迅猛发展，法制建设也日新月异。市场经济使利益主体多元化，人们不再迷信政府权力，而希望自己的权利受到政府的尊重，免受各种侵犯。政府也只有使用法律手段才能使行政管理有效推行。[5](P.167)无论是规范和控制政府权力，还是保障个人的合法权利，都离不开公正合理的法律程序。所以，上个世纪八十年代以后，一些散见于单行的法律法规之中的行政程序规范陆续出现，有关行政程序内容的规定正在逐渐增加，除单行专门法律法规中规定了个别行政程序法原则和制度外，近年来，还制定了相对统一的程序法律，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等。未来立法方向是制定一个包括行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序在内的统一的行政程序法典。二、行政程序法的价值法律程序应当体现一定的法律价值，并以此来指导法律程序的运作。法律程序的差异性会使不同的程序承载不同的法律价值内涵。然而，一种法律程序应体现何种法律价值，并不是人们主观意志的产物，在很大程度上取决于法律程序所承载的实体法内容性质。[6](P.143)目前法学界关于法律程序价值的讨论可谓见仁见智，形成不同的法律程序价值观。其中最具代表性的是程序工具主义和程序本位主义。此外，还有重视程序效益价值的经济效益主义程序理论。程序工具主义认为法律程序仅仅是实现实体法的工具和手段，程序服务和依附于实体，不具有独立价值，程序法是实现实体法的“辅助法”。这种观念与法律工具主义理论有密切关系。在西方思想史上这种程序观可追溯到功利哲学的创始人边沁[7](P.62-63)。上个世纪90年代以来，随着我国法律价值观念的转变以及对法律程序研究的深入，程序工具主义受到质疑和批判，但在实务界程序工具主义观念仍然顽固地存在着。“先定后审”、刑讯逼供等现象并没有得到改观[8]。既然程序仅为实体而存在，为达到实体所要求的目的程序就可以抛弃，程序工具主义便自然会演变成为程序虚无主义。程序本位主义把程序放到一个高于实体的地位，认为程序高于实体。不公正的程序无论其结果如何都不可以接受，公正的程序不论结果如何都可以接受，都是正当的。正如美国大法官杰克逊所言：“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。只要程序适用公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受。”[9](P.375)判断程序的价值并不在于实现程序之外的某种目的的有效性，而在于看其本身是不是具有一定的“内在品质”。程序本位主义主要盛行于英美国家。上个世纪“富勒的程序自然法理论、罗尔斯的程序正义论、哈特对‘法是规则’的程序性解读、萨默斯的‘程序价值’理论等就是这种程序价值理论的表现”[10](P.65-66)。美国法律中所谓“正当程序革命”正是从程序本位的立场来强调法律程序对于整个法律制度的意义。但程序本位主义过于关注程序本身的正当性，程序决定结果，在一些情况下便演变成程序形式主义。我国学者在抛弃程序工具主义观之后，既承认程序相对于实体的工具属性，同时亦承认程序的独立价值和自身“内在品质”。这种折中的程序价值观反映在行政程序中，就是强调程序的公正价值的同时，仍然看中程序在提高效率和维护秩序方面的价值。公正价值。人们通常把公正分为实体正义和程序正义两种。实体正义是指立法者在确定人们实体权利义务时所要遵循的价值标准，如平等、公平、合理等。而程序正义是立法者在程序设计、司法者在操作过程中所要实现的价值目标。程序正义与实体正义有着内在的联系。实体正义是一种结果价值，而程序正义是一种过程价值。它主要体现在程序的运作过程中，是评价程序本身正义与否的价值标准。鉴于程序正义逐渐发展为一种独立的价值标准，其内涵也日渐丰富。英美法最早倡导的自然公正原则要求行政机关作出影响公民权益的决定时，必须承担公平行为的义务，赋予当事人表达意见的机会，根据可信的符合逻辑的证据，作出公正的行政决定；非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。此后，又发展出了程序中立、平等参与、程序公开等新的程序要求。我国近年来出台的各种行政法律不仅吸收了程序正义原则的大部分内容，而且在具体的法律中不断强调程序在行政实体法律关系中的作用。比如，在行政处罚程序中，拥有行政处罚权的行政机关处于优势地位，受处罚人明显处于劣势地位。在这种法律关系中，受不正当的利益驱动，拥有处罚权的行政机关可能会凭借其优势的地位损害受处罚人的合法权益；受处罚人却因其没有与行政机关对等的实体权利而无法抗拒这种不法侵害。这实际上就形成了一种法律上的不公正。如何纠正这种不公正，以保护受处罚人的合法权益不受行政机关不合法处罚的侵害呢？只能依赖于公正的行政程序。行政处罚法规定，行政机关实施行政处罚权必须遵守法定程序，否则将产生不利的法律后果。行