【经营管理】231财务内部控制流程

第六章行政领导一、行政领导的含义•1、领导和领导者的含义•（1）领导的含义•所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。••理解领导的含义，需把握两点：•①领导只能产生于一定的组织，又服务于一定的组织，没有组织便无领导。另一方面，没有领导或领导不当，任何组织或团体都不能存在和发展。•②领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。•（2）领导者的含义•我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。•领导与领导者的区别在于：•第一，领导是一种管理行为和管理过程。这种行为和过程是一个组织或一位领导者的管理行为和管理过程。从这个角度来讲，领导者可以是一个组织，也可以是一个人，是有权威和影响力的，两者都是领导者。•第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导的有效性取决于领导艺术究竟在多大程度符合行政环境与领导客体。因此，领导是领导者能力和掌握领导艺术的考验。•第三，领导的本质是人与人之间的关系。领导的过程也是人际互动过程，领导方式和领导艺术是领导者在一定的行政环境的条件下，与被领导者之间的互动方式和互动艺术。领导者的领导方式和领导艺术是否有较强的影响力，这要看它在多大程度上能够影响被领导者跟着领导者去达成管理目标。•第四，领导是一种领导者有目标的管理活动。领导是有具体目标的导向活动。领导者的行为，包括计划、组织、决策、执行、协调和监督都围绕着管理目标开展的。没有管理目标的领导活动是没有效果的。•2、行政领导与行政领导者•行政领导是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。•行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能被称之为行政领导者，他没有行使权力的合法性。•行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。二、行政领导的特点•1、行政领导只是对“行政”的领导；•2、从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点；•3、从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。三、行政领导的作用•1、行政领导是政治领导的贯彻执行；•2、行政领导是公共行政协调统一的保证；•3、行政领导贯穿于公共行政的全过程；•4、行政领导对行政效能具有决定性作用。四、行政领导者的类型与产生方式•1、行政领导者的类型•（1）政务类行政领导者。在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导成员和组成人员。•（2）行政类行政领导者。这类领导者一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。•2、行政领导者的产生方式•（1）选任制。选任制是指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者。•（2）委任制。亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。•（3）考任制。考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代科举制，现已被世界各国所采用。•（4）聘任制。聘任制是指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位。五、行政领导的权力•1、行政领导权力的概念•行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。•2、行政领导权力的构成•（1）权力性影响力•权力性影响力也叫强制性影响力，是从合法的权力中产生的，因此，具有强制性和威胁性。它使人在心理上有一种不得不服从，不能抗拒的感觉。权力性影响力包括以下因素：①职位因素；②资历因素；③传统观念因素。•（2）非权力性影响力•非权力性影响力也叫自然性影响力，它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强制性的约束力，也不能使用惩罚和奖励的手段。被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿追随领导者。非权力性影响力的产生是很复杂的，但主要包括以下因素：①品格因素；②能力因素；③专业因素；④感情因素。•3、行政领导权力的来源•（l）合法权力。合法权力亦称法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位；•（2）奖惩权力。这是领导者权力的重要来源，它产生于合法权力；•（3）专业知识权，又称为专家权。•（4）归属权，又称关系的权力。六、行政领导的责任•（1）行政领导责任的含义•行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。•行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依据。第三，行政领导者要履行行政领导责任。•作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。•行政领导责任分为四种：①政治责任；②法律责任；③行政责任；④道德责任。•（2）行政领导责任的内容•①负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；•②主持制定本地区、本部门的工作计划；•③负责制定行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；•④正确地选拔、使用人才；•⑤负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；•⑥做好协调工作。“官员问责”制•从2003年下半年开始，全国各地陆续出台了各种各样的“行政问责暂行办法”、“行政过错追究暂行办法”。2004年4月，中央又批准实施了《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作了严格规范。•最近，重庆市政府常务会议通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》。这一《暂行办法》通过18种问责情形和7种追究责任，对行政首长追究其不履行法定职责的责任，小到诫勉、批评，大至停职反省、•劝其辞职。问责的情形主要包括5种：效能低下，执行不力；责任意识淡薄；违反法定程序，盲目决策；不依法行政或治政不严，监督不力；在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的。•“官员问责”制给中国4000多万名各级干部的仕途平添了风险，使为官变成了一种风险职业。这就要求政府官员转变观念，从“当官有权”到“当官有责”。•运用行政领导的有关原理分析下面案例，并回答问题：•（1）重庆市政府通过的《暂行办法》实行官员问责制度的内容，主要体现了行政领导者的哪方面责任？其具体内容是什么？•（2）行政领导者的责任主要有哪几个方面？本案例中欠缺的责任是什么？•（3）结合行政学原理简谈我国实施“官员问责”制的益处。案例分析•（1）行政领导者的工作责任是指行政领导者自己的岗位责任即行政领导者担任某一职务所应承担的义务和应尽的责任。•（2）行政领导者的责任主要有三个方面：政治责任、工作责任和法律责任。•在案例中，所欠缺的是政治责任和法律责任。•政治责任即领导责任，是指行政领导者因违反特定的政治义务或没有做好分内之事而导致的政治上的否定性后果，以及所应受到的谴责和制裁。•法律责任是指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。•（3）增强官员的责任心；促进干部作风转变；促进政府依法行政；打破干部“能上不能下”的陋习；有利于整肃吏治。全国刮起问责风暴大批官员因重大事故被免职•2008年9月以来的一段时间，中国大地上多处地方起刮起了问责风暴，大批政府公职人员被问责。•石家庄市委书记、登封市市长、深圳龙岗区副区长，最近两天，这三位中国南北三地，距离遥远的地方官员，因为相似的经历——免职，一同被人们关注。•(9月22日新闻：石家庄市委书记免职)•鉴于河北省委常委，石家庄市委书记吴显国同志对三鹿牌奶粉事件负有领导责任，对事件未及时上报，处置不力，负有直接•责任，经党中央国务院批准，免去吴显国同志河北省省委常委、石家庄市委书记职务。•(9月22日新闻：登封市市长免职)•根据河南省纪委、省监察厅有关负责人通报，河南省已经对登封市广贸工贸有限公司新丰二矿“9·21”煤与瓦斯突出事故做出了初步的处理意见，登封市市长被建议免职。•(9月22日新闻：深圳龙岗区副区长免职)•深圳市政府昨天对事故责任人做出了处理决定。•深圳市委市政府造成43人死亡的“9·20”特大火灾责任人做出处理，提名免去深圳市龙岗区副区长黄海广副区长职务。•9月19号，胡锦涛总书记发表重要讲话，批评一些干部对群众呼声和疾苦置若罔闻，对群众生命安全麻木不仁。•9月20号，温家宝总理强调，绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长，并指出要强化行政问责制，出了问题必须要严格追究领导责任。•中央领导话音未落，深圳“9·20”特大火灾事故，以及登封市“9·21”煤与瓦斯突出事故相继发生，造成了惨重人员伤亡和财产损失。•在这两起事故发生两天时间内，相关责任领导人相继被问责，问责速度可谓迅速。•行政问责制度在我国起步较晚。2001年4月21号，国务院关于特大安全事故行政责任•追究的规定正式实施，2003年非典期间，官员问责逐渐走进了公众的视野，此后，我国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。•进入2008年，各级党政部门继续积极推进问责制。2008年5月，国务院关于加强市县政府依法行政的决定中，强调加快实行问责制。近年来部分问责官员“下课图”•2008年9月8日，山西临汾新塔矿业公司尾矿库溃坝，截至9月16日上午，已有259人死亡。孟学农引咎辞去省长职务，张建民的副省长职务被免。•2008年9月11日，“三鹿三聚氰胺奶粉事件”。冀纯堂被免去石家庄市委副书记、市长职务。•2008年7月，“华南虎照事件”，陕西省林业厅副厅长孙承骞和朱巨龙，镇坪县林业局局长覃大鹏、县经贸局局长谢坤元被免职。•2008年4月28日，胶济铁路重特大交通安全事故发生。济南铁路局局长陈功、党委书•记柴铁民被免职。•2008年1月，辽宁省铁岭市西丰县委书记张志国因“进京拘传记者”被责令引咎辞职。•2007年12月5日，山西临汾洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸，105人死亡。临汾市长李天太被免职。•2005年8月7日，广东梅州兴宁市大兴煤矿发生透水事故，123人死亡。梅州市常务副市长蔡小驹、兴宁市市长曾祥海被撤职。•2005年11月13日，吉林石化双苯厂爆炸，污染了松花江，5人死亡。国家环保总局局长解振华引咎辞职。•2005年7月11日，新疆阜康矿难，83人死亡。阜康市副市长刘小龙以涉嫌玩忽职守罪•和受贿罪被捕。•2004年2月25日，吉林市中百商厦火灾，54人死亡。吉林市市长刚占标引咎辞职。•2004年2月15日，浙江海宁庙会火灾，40人死亡。海宁市市长张仁贵引咎辞职。•2004年2月5日，北京密云县密虹公园发生踩踏，37人死亡。密云县县长张文引咎辞职。•2003年，非典。卫生部长张文康、北京市长孟学农被免职。•2003年12月23日，重庆开县中石油川东北气矿井喷，233人死亡。中石油总经理马富才引咎辞职。•2001年7月，广西南丹矿井透水，81人死亡。县委书记万瑞忠被免职，后被判处死刑。•附：2008年9月还有两起官员被免职的：•9月21号，四川省剑阁县人事局长曹正直被免职，原因是两天前，曹局长请人吃饭付帐时，与卖酒老人发生口角，曹正直当场打了卖酒老人两耳光。•9月11号，四川巴中市政府办公室的三名工作人员因为三个字丢了官，因为他们两天前在中秋节放假通知里把中秋节写成了端午节，这事迅速被传至网上，引起了热议，很快，这三人就接到了问责通报后被免职。七、行政领导理论•1、领导特质理论•领导特质理论侧重于比较领导者与被领导者、高