1.深圳城市更新探索与实践王嘉

面向实施的旧城改造规划面向实施的旧城改造规划——深圳市城市更新探索与实践深圳市城市规划设计研究院2011.07深圳市城市规划设计研究院2010年深圳建设用地总量已超过750平方公里，按照城市可建设用地900平方公里规划目标，延续现有土地供应速度，现存土地资源在10年内就会被消耗殆尽。2在此背景下旧城改造成为城市空间资源拓展的主要手段在此背景下，旧城改造成为城市空间资源拓展的主要手段3深圳市的旧城改造实践经历了从旧屋村零星地块改造转向大规深圳市的旧城改造实践，经历了从旧屋村、零星地块改造转向大规模的旧城区、城中村改造过程，既有经验，也暴露出诸多问题。深圳城市旧城改造发展历程表更新阶段主要方式对应城市发展阶段对象主要特征突出问题深圳城市旧城改造发展历程表萌芽期（80年代初-90年代初）自发零星式改造城市萌芽期老旧建筑为主开发单位和旧村自发性的小规模拆旧建新为主改造零散混乱，缺乏规划的控制和引导，忽视对整体城市面貌的考虑。发展期（90年代初本粗放式成片改城市快速旧村、老工业区建筑小型地块以市场为动力的自发式更新为主政府开始参改造手段单一、忽视对人居环境的要求、改造强度过高、突破上层次规划控制指标等年代初-本世纪初）成片改造城市快速扩张期建筑、小型地块、旧商业中心更新为主；政府开始参与局部片区改造突破上层次规划控制指标等；缺乏整体统筹规划；“城中村”问题加速期（本世纪初-至今大规模专门化改造城市提升完善期城中村、历史街区、老商业区、旧工业区、旧仓储旧居住更新内涵规模扩大，方式更多样；政府积极参与出台一系列政策法现实问题复杂性造成改造难度加大；忽视社会问题和市场需求土地投机现象今）改造完善期储区、旧居住区等与，出台系列政策法规，并成立专门机构。场需求；土地投机现象4深圳布吉金稻田片区现状为旧工业区，聚集了大量的老旧厂房和业区，聚集了大量的老旧厂房和宿舍；设施匮乏、环境恶化、发展动力不足展动力不足。5金稻田片区现状建设图政府希望通过旧城改造提升城市功能、改善环境品质、完善配套功能、改善环境品质、完善配套服务。城市更新单元范围以城市更新单元为基本单位以以城市更新单元为基本单位，以更新单元规划为依据，确定规划6要求、协调各方利益、落实更新目标与责任。金稻田片区改造后用地规划图问题一：公共利益项目如何实现问题：公共利益项目如何实现更新单元要求通过改造落实大量公共利益项目：量公共利益项目：——贡献道路、学校、绿地等独立占地设施占拆迁总面积的35%；——贡献社区服务设施、保障性住房建筑占总建设性住房建筑面积占项目总建设规模的8%；贡献170个公共停车位——贡献170个公共停车位。问题核心：缺乏保障公共利益的有效手段金稻田更新单元承担公共设施分布图7问题二：原有产权人利益如何平衡问题二：原有产权人利益如何平衡更新单元涉及47个产权地块、10余个利益主体，均从个体角10余个利益主体，均从个体角度出发希望尽可能多的分得空间增量，而尽量少的承担公共利益在缺规则的情利益项目，在缺乏规则的情况下难以做到公平与效率。问题核心：缺乏科学分配权益的有效机制分配权益的有效机制金稻田更新单元产权地块分布图8问题三：如何保障项目的可操作性问题三：如何保障项目的可操作性依据经验，更新项目利润率在14%左右在经济上才具有可行土地贡献率25.5%净利润率13.53%     14%左右在经济上才具有可行性，在打包项目范围、设定项目捆绑责任过程中，需要充分考虑经济行性土地贡献率27.3%净利润率17.46%     考虑经济可行性。利润率土地贡献率38.4%问题核心：缺乏校核项目可行性有效方法净利润率14.18%     项目可行性有效方法金稻田更新单元项目划分与经济效益分析9问题四：如何与现行规划体系有效衔接问题四：如何与现行规划体系有效衔接更新单元规划以个案研究的方式申请调整《法定图则》用地功能、配套设施、开发强度等控制指标，问题核心：缺乏针对更新改造的规划编制与审批体系则》用地功能、配套设施、开发强度等控制指标，增加了行政成本，规划严肃性面临挑战。造的规划编制与审批体系金稻田更新单元用地图金稻田单元所在法定图则用地图10面临的挑战面临的挑战导致上述问题的深层次原因在于：以政府主导、土地管控等方式实现城市发展终极以政府主导、土地管控等方式实现城市发展终极蓝图的规划制度与技术体系，与市场经济下以产权制度为基础的利益平衡需求之间产生偏差。这一偏差主要体现在以下三个方面：参与主体单一主体政府、企业、业主传统规划编制和管理体系新形势下城市更新需求政府主导、企业执行政府引导、市场运作运作模式规划手段空间规划为主空间管制与利益平衡并重规划手段11新时期城市更新的特点政府保障系统的运转协调新时期城市更新的特点新时期城市更新的内涵，已政府益保障系统的运转协调经远远超出传统的空间规划层面，其实质是以市场经济内在发规律为线索妥善公共利益实现设定公益性设施的捆绑改造责任控制极限开发规模内在发展规律为线索，妥善平衡城市更新活动涉及保障公的控制极限开发规模参与溢出收益的分成的不同利益主体的发展权益，具有促进城市空间城市更新资源高效、公平配置的公共政策特征。开发相关开发主体相关权利人12我们的应对我们的应对转变城市管理思路：在规划目标的制定和实施途径的选择上，充分关注各方权益，平衡各方利益制定面向实施的城市规划制度和益，制定面向实施的城市规划制度和技术体系技术体系。13公众公众政府专家业主开发商开发商在这套“规则体系”中，坚持政府主导下的市场化运作持政府主导下的市场化运作，由市场和政府共同推动更新。核心是建立可度量的规则、政府专家核心是建立可度量的规则、制度与标准体系，探寻适合片区的更新实施方式。业主开发商公众业主开发商14以《深圳市城市更新办法》为基础，深圳已初步建立起面向实施的城市更新技术与制度体系施的城市更新技术与制度体系。第一层次：法规层次《深圳市城市更新办法》《城市更新实施办法实施细则》《深圳市城市更新条例》制定中已颁布第层次法规层次《城市更新实施办法实施细则》《城市更新单元规划审批操作规则》《关于授权市城市规划委员会第二层次：管理机制《拆除重建类城市更新项目范围内土地权属清理工作指引》《关于授权市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会审批城市更新单元规划的通知》……第三层次：《城市更新空权转换操作指引》《城市更新地权重构操作指引》第三层次：操作指引层次《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》……第四层次：《城市更新单元规划落实低碳生态目标技术指引》《政府参与城市更新溢价分成比例规定》《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》第四层次：技术标准层次《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建比例暂行规定》《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》……15深圳提出“面向实施的城市更新规划制度与技术体深圳提出面向实施的城市更新规划制度与技术体系”，是对深圳现行《法定图则》、《详细蓝图》、《改造专项规划》等规划体制的改良和提升，是“规划理念的革新与方法的探索”。下面结合实际案例，简要介绍深圳如何通过“城市更新单元规划”完善规划制度与技术体系划制度与技术体系。16„在法定图则中划定“更新单元”并提出发展指引在《笋岗八卦岭片区法定图则》中„在法定图则中划定更新单元并提出发展指引在《笋岗—八卦岭片区法定图则》中划定10个城市更新单元，对每个单元的更新方式拆除重建地块空间增的更新方式、拆除重建地块、空间增量、捆绑建设责任等提出明确要求。更新单元17„突出现有产权关系的厘清作为权益分配的基础„突出现有产权关系的厘清，作为权益分配的基础在编制更新单元规划前，先对单元内土地与建筑物权属单权属情况进行核查。包括：（1）合法产权土地与建筑物权益确认筑物权益确认；（2）未办手续或手续不全土地与建筑物权益确认；（3）非法土地或建筑物权益补偿与处置权益补偿与处置。18„权益初次分配：优先保障公共利益的落实„权益初次分配：优先保障公共利益的落实z规定城市更新项目均须贡献一定比例的宗地用于公益性设施建设《深圳市城市更新办法实施细则》中z规定城市更新项目均须贡献定比例的宗地用于公益性设施建设拆迁用地面积：443844平米《深圳市城市更新办法实施细则》中明确规定，城市更新单元内可供无偿移交给政府用于建设城市基础设施拆迁用地面积：443844平米开发建设用地面积：290351平米土地贡献规模：153493平米移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目的独立用地：土地贡献率：34.6%的独立用地：——应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积15%城市规划或者其他相关规定——城市规划或者其他相关规定对建设配比要求高于以上标准的，从其规定金稻田更新单元拆迁与开发建设用地范围图19„权益初次分配：优先保障公共利益的落实z规定城市更新项目均须配套建设一定比例的保障性住房或创新型产业用房„权益初次分配：优先保障公共利益的落实z规定城市更新项目均须配套建设定比例的保障性住房或创新型产业用房住宅项目均需配建一定量的保障性住房，引入市场评估机构分地区对项目评估机构，分地区对项目盈利能力进行评估，按照如下比例进行控制：•一类地区配建比例不低于15％、二类地区配建比例不低于10％三类地例不低于10％、三类地区配建比例不低于5％；•位于轨道站点500米半径•位于轨道站点500米半径范围内，增加3%；•工改居项目，增加5%。工改居项目，增加。深圳市配建保障性住房比例分区指引图20„权益二次分配：多主体间的合理分配„权益二次分配：多主体间的合理分配制定《更新单元空间增量分配指引》发展权益在多主体间的分围绕轨道交通的密度分区模型引》，发展权益在多主体间的分配能够做到公平、公正与公开：提供特定功能按照原有权益比例分配基准空提供公共设施提供特定功能——按照原有权益比例分配基准空间增量；提供公共空间提供公共设施——按照贡献各类设施的价值比例分配奖励空间增量。基础容积率21„权益二次分配：多主体间的合理分配„权益二次分配：多主体间的合理分配容积率4.0制定单元内多个实施主体间利益平衡方案，包括：容积率献率土地1.5万m2贡献保障房6000m2贡献设施7550m2利益平衡方案，包括——各主体分的空间增量；容积率4.1献率土地2.3万m2贡献保障房25300m2（在标准基础上增配100002）——各自须承担的拆迁责任、土地移交、配套建设及（在标准基础上增配10000m2）贡献设施5760m2其他绑定责任等；——多个权利主体通过签多个权利体通过签订搬迁补偿安置协议方式形成实施主体的还需载明搬成实施主体的，还需载明搬迁补偿安置方案。容积率4.2献率土地11.6万m2贡献保障房6000m2（在标准基础上减配10000m2）22金稻田更新单元项目划分与经济效益分析（在标准基础上减配10000m）贡献设施12300m2„通过专题/专项研究校核分配结果强化更新科学性z涉及产业升级更新单元应进行《产业发展专题研究》„通过专题/专项研究校核分配结果，强化更新科学性规定要求评估周边地区的产业发展趋势，结合城市更新单元的发展条件，分析产业发展的需求和供给潜力（新增和改造）提出城市更新单元的产业升级方向门类选择与发展指引涉及产升级更新单元应进行《产发展专题研究》求和供给潜力（新增和改造），提出城市更新单元的产业升级方向、门类选择与发展指引。23„通过专题/专项研究校核分配结果强化更新科学性z涉及调整法定图则用地性质的，应进行《规划功能专项研究》„通过专题/专项研究校核分配结果，强化更新科学性规定要求评估周边地区的功能发展趋势，结合城市更新单元的发展条件，从市场需求、政策导向提升服务等角度提出城市更新单元的功能发展方向与发展指引并进行经济可行性评价涉及调法定图则用性质的，应进行《规划功能专项研究》向、提升服务等角度，提出城市更新单元的功能发展方向与发展指引，并进行经济可行性评价。福田区环CBD高端产业带规划图嘉年用地更新产业选择路径示意图24„通过专题/专项研究校核分配结果强化更新科学性z涉及突破法定图则确定